מחקר לבדיקת המדיניות הממשלתית כלפי האוכלוסייה הערבית במסגרת עבודת הרשויות המקומיות בחברה הערבית

Transcript

1 מחקר לבדיקת המדיניות הממשלתית כלפי האוכלוסייה הערבית במסגרת עבודת הרשויות המקומיות בחברה הערבית דו"ח סופי מוגש למרכז השלטון המקומי בישראל דצמבר 015 מחקר זה נתמך על ידי מפעל הפיס ומרכז השלטון המקומי בישראל הפקולטה למדעי החברה ע"ש גרשון גורדון המכון לשלטון מקומי

2

3 מחקר לבדיקת המדיניות הממשלתית כלפי האוכלוסייה הערבית במסגרת עבודת הרשויות המקומיות בחברה הערבית דו"ח סופי מוגש למרכז השלטון המקומי בישראל דצמבר 015 מחקר זה נתמך על ידי מפעל הפיס ומרכז השלטון המקומי בישראל הפקולטה למדעי החברה ע"ש גרשון גורדון המכון לשלטון מקומי

4 צוות המחקר פרופ' איתי סנד, ראש החוג למדיניות ציבורית, אוניברסיטת תל אביב פרופ' יששכר )איסי( רוזן צבי, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת תל אביב פרופ' ראסם חמאייסי, החוג לגיאוגרפיה, אוניברסיטת חיפה רו"ח זיאד אבו חבלה, החוג למדיניות ציבורית, אוניברסיטת תל אביב ועדת ההיגוי מר אופיר פינס פז, מנהל המכון לשלטון מקומי, אוניברסיטת תל אביב יו"ר פרופ' יצחק שנל, החוג לגיאוגרפיה, אוניברסיטת תל אביב פרופ' אסף מידני, המכללה האקדמית תל אביב יפו ד"ר סאמי מיעארי, המחלקה ללימודי עבודה, אוניברסיטת תל אביב הוועדה המלווה מר חיאם קעדאן, סמנכ"ל המגזר הערבי, מרכז השלטון המקומי מר איתי חוטר, סמנכ"ל כלכלה, מרכז השלטון המקומי )ממלא מקומו מר ציון נקאש( מר אחמד דבאח, ראש המועצה המקומית דיר אל אסד מר עמאד דחלה, ראש המועצה המקומית טורעאן מר אדגר דקואר, ראש המועצה המקומית פסוטה מר מודר יונס, ראש המועצה המקומית ערערה מר זוהיר יוסף, ראש המועצה המקומית דבוריה תודתנו נתונה לחברי הוועדה המלווה על הסיוע, ההתגייסות והתרומה לקידום המחקר. יובהר כי חרף סיועם של חברי הוועדה המלווה כאמור, ועל אף שמחקר זה הוזמן ונתמך על ידי מפעל הפיס ומרכז השלטון המקומי, תוכנו, לרבות מסקנותיו והמלצותיו, גובשו על ידי צוות החוקרים, ואינן מייצגות בהכרח את עמדות גופים אלה, ו/או עמדותיהם של חברי הוועדה.

5 תוכן העניינים תקציר מנהלים מבוא רקע למחקר ממצאי המחקר החסמים המרכזיים בפני פיתוח חברתי וכלכלי של השלטון המקומי הערבי: ניתוח שאלונים החלטות ממשלה בנוגע לרשויות המקומיות הערביות התערבות בג"צ תשלומי התאמה מצ'ינג מענק האיזון כוח אדם מקצועי ברשות המקומית תכנון מרחבי ברשויות המקומיות הערביות העצמת החברה האזרחית כתמיכה לרשויות המקומיות מדיניות ממשלת ישראל ביחס לרשויות המקומיות בחברה הערבית המלצות המחקר טיוטת הצעת "מחליטים" לממשלה נספחים נספח :1 פירוט מקדם ההעדפה המצטבר בהוצאות לכל הרשויות המקומיות הערביות נספח : חישוב ההכנסה לנפש לפי שיעורי גביה בפועל ונורמטיבי נספח :3 חישוב ההכנסה הנורמטיבית נספח :4 בדיקת קשר בין שיעור הגביה בפועל לבין ההכנסה הנורמטיבית נספח :5 בדיקת קשר בין שיעור הדירוג הסוציואקונומי לבין שיעור הגביה בפועל נספח :6 שאלון לראשי הרשויות הערביות נספח :7 ניתוח פסיקות בג"צ נספח :8 סקירת הליכים משפטיים הדנים באפלייתה של האוכלוסיה הערבית נספח :9 ריכוז החלטות הממשלה

6

7 5 תקציר מנהלים החלטות ממשלה ביחס לרשויות המקומיות הערביות האוכלוסייה הערבית בישראל מונה כ 1.7 מיליון נפשות, כחמישית מאוכלוסיית המדינה, ומהווה "מיעוט אתנו לאומי פריפריאלי" ובעל השפעה מוגבלת על המרחב הציבורי. דבר זה קיבל ביטוי בהחלטות ממשלה ייעודיות: במשך 3 השנים האחרונות, החל מממשלות רבין פרס ה 5 וה 6 ב 199 ועד לממשלת נתניהו ה 33 ב 015, נתקבלו כ 9,000 החלטות כאלו. רק 101 מתוכן, המהוות כ 1% מכלל ההחלטות, היו החלטות ייעודיות בעניין נושאים שונים של האוכלוסייה הערבית. ההחלטות הממשלתיות הייעודיות לאוכלוסייה הערבית מאופיינות בשתי תקופות, כאשר מה שמבחין ביניהן הוא אירועי אוקטובר 000 המהווים אירוע מכונן במערכת היחסים בין השלטון המרכזי בישראל לבין האוכלוסייה הערבית. בתקופה הראשונה לפני אירועי אוקטובר 000, שכללה את ממשלות רבין פרס ה 65, ממשלת נתניהו ה 7 וממשלת אהוד ברק ה 8, נתקבלו ביחד 4 החלטות שמהוות כ 4% מכלל ההחלטות הייעודיות בעניין האוכלוסייה הערבית. עיקר ההחלטות התמקדו בבדואים ובדרוזים: בגין שתי הקבוצות ביחד נתקבלו 35 החלטות אשר התמקדו בתכנון, הסדרת ההתיישבות הבדואית ותעסוקה. בתקופה השנייה שכללה את ממשלת אריאל שרון ה 30, ממשלת אהוד אולמרט ה 31 וממשלות בנימין נתניהו ה 3 וה 33, נתקבלו 56 החלטות ייעודיות שמהוות כ 56% מכלל ההחלטות הייעודיות בעניין האוכלוסייה הערבית. הדגש בהחלטות אלה היה על אוכלוסיית המיעוטים שנתקבלו בגינה 9 החלטות אשר לרב התמקדו בתעסוקה ויחס האוכלוסייה עם המדינה, האוכלוסייה הבדואית באה לאחר מכן עם 17 החלטות. יש לציין כי בעניין הבדואים קיים הבדל בין הבדואים המתגוררים בצפון שמרבית ההחלטות בגינם מתייחסות לפן החברתי כלכלי, לבין הבדואים שמתגוררים בדרום שמרבית ההחלטות בגינם מתייחסות לפן ההתיישבותי תכנוני. האוכלוסייה הדרוזית קיבלה תשומת לב פחותה עם 8 החלטות ייעודיות בלבד מרביתן בתחום השלטון המקומי החלטות ממשלה אלו היו לרב החלטות אד הוק שבאו כתוצאה ממשברים ו/או מאירועים בלתי צפויים כדוגמת אירועי אוקטובר 000, שביתות הרשויות המקומיות וההתיישבות הבדואית. מרבית ההחלטות אינן מבוססות על "סקר צרכים" והתאפיינו לרב בקביעת סכומים שלא עומד מאחוריהם הסבר רציונאלי, פרוגרמה יישומית או מנגנון מסודר של הקצאה, העונה על הצרכים של האוכלוסייה הערבית. מטרידה עוד יותר העובדה שלא קיים מעקב מסודר אחר יישום החלטות הממשלה בכלל וההחלטות הקשורות לאוכלוסייה הערבית בפרט. קיים ריבוי משרדים ממשלתיים הקשורים בהחלטה ממשלתית אחת, ולא מתקיימים פיקוח, מעקב ובקרה של ביצוע החלטות הממשלה השונות לאחר קבלתן. לתוכנית החומש ליישובים במגזר המיעוטים )החלטת ממשלה 1539( שהיא התוכנית המקיפה ביותר שנערכה בשנים האחרונות, ישנו גוף מרכזי המלווה את יישום ההחלטה ומדווח על התקדמותה והוא הרשות לפיתוח כלכלי במגזר הערבי דרוזי והצ'רקסי במשרד רה"מ. למרות פנייתנו, לא קיבלנו ממשרד ראש הממשלה מידע בדבר ביצוע של ההחלטות לעיל. לפיכך, התבססנו במחקר זה על נתונים חלקיים ממקורות קיימים. אנו ממליצים כי החלטות הממשלה הנוגעות לרשויות המקומיות הערביות ייכללו, בהדרגה, בבסיס התקציב השוטף, תוך ביטול מדורג של שיטת התקצוב באמצעות החלטות ממשלה ייעודיות וכן כי ההחלטות ינוסחו מתוך ראייה כוללת ומקיפה, בניגוד לפילוח שנעשה עד היום לתתקבוצות. מענק האיזון הרשויות המקומיות הערביות סובלות דרך קבע ממחסור בהכנסות עצמיות. משקל ההכנסות העצמיות ברשויות המקומיות הערביות מגיע לכ 9% לעומת 66% ברשויות המקומיות היהודיות. לפיכך, המענקים הממשלתיים מהווים את עיקר הכנסותיהן של הרשויות הערביות. מענק האיזון הוא אחד המענקים החשובים בהרכב המענקים לרשויות החלשות בכלל ולערביות בפרט. מענק זה נועד לגשר בין הוצאות והכנסות הרשויות המקומיות ולהבטיח סל שירותים בסיסי לתושביהן.

8 6 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ בשנת 000 שונתה שיטת חישוב מענק האיזון משיטת סוארי שהתחשבה בדירוג הסוציו אקונומי ובחובות הרשות, לשיטת גדיש אשר הגבילה את גובה המענק המקסימאלי לנפש כפונקציה של הוצאה מרבית לנפש והכנסה עצמית מינימאלית לנפש. נוסחת גדיש השתמשה במקדמי העדפה לצד ההוצאות וההכנסות אשר הפלו לרעה את האוכלוסייה הערבית והטיבו עם האוכלוסייה היהודית, לעומת זאת הנוסחה עשתה שימוש בנתוני גבייה וחיוב ארנונה בלתי ריאליים שאינם מתחשבים בהכנסות האמיתיות ובבסיס החיוב המוגבל של הרשויות הערביות במטרה להגדיל את ההכנסה הנורמטיבית לנפש ככל שניתן, דבר שהביא להקטנת מענק האיזון לרשויות הערביות. אם לא די בכך, במרס 003 החליטה הממשלה, במסגרת התכנית להבראת כלכלת ישראל, לקצץ את התקציב המיועד למענקי איזון, נומינלית, מ 3,476 מיליון ש"ח בשנת 00 ל,600 מיליון ש"ח בשנת 003 ול,11 מיליון ש"ח בשנת 004 )קיצוץ של כ 9% מתקציב מענק האיזון לעומת שנת 00(. יש לציין כי כל הרשויות החלשות )כל מקבלות המענק( נפגעו בשנה זו, ולא רק הרשויות הערביות. המלצתנו להגדיל את סך מענקי האיזון הניתנים לרשויות המקומיות ב 1 מיליארד ש"ח ולהקים צוות מומחים אשר יבחן מחדש את נוסחת גדיש ויציע דרכים לתיקון הנוסחה באופן שייתן מענה להטיות הגלומות בה כיום ואשר פוגעות בעיקר ברשויות החלשות. תשלומי התאמה )מצ'ינג( לצד אי השוויון והשחיקה במענק האיזון ודרישת השלטון המרכזי מהשלטון המקומי לספק שירותים איכותיים יותר, השלטון המרכזי מתחמק מהגדרת סל שירותים ותקציבו תוך היסמכות כפויה וגוברת על מקורות מימון עצמאיים, דבר שמביא את הרשויות החלשות בכלל ואת הרשויות הערביות בפרט להיקלע למשבר תקציבי כרוני. השלטון המקומי אחראי, בין היתר, על אספקת שירותים ממלכתיים שכוללים בעיקר את שירותי הרווחה, החינוך והבריאות, ומצד שני עליו לדאוג שהפעלת שירותים אלו תהיה בהתאמה עם המדיניות הלאומית ועם הקדימויות שנקבעו במדיניות זאת על ידי השלטון המרכזי. בפועל, שירותי החינוך והרווחה המקומיים נקבעים ברובם על ידי השלטון המרכזי. שליטת הרשות המקומית בתקציבי החינוך והרווחה מוגבלת וחלוקת התקציבים מוכתבת רובה ככולה על ידי הממשלה. למשל, המדיניות בפועל הנשענת על הסדרים שגובשו במרוצת השנים, על פיה מוסכם שהשלטון המרכזי יישא בכ 7 מעלות שירותי הרווחה ובשאר תישא הרשות המקומית. המצב הכספי הקשה של הרשויות הערביות, שמאופיין על ידי גירעונות גדולים, הביא חלק ניכר מהן לאי יכולת לעמוד במימון המשלים )מצ'ינג( דבר שהביא רבות מהן להפסיד את כספי המימון המשלים, ולבסוף לאי הגשת השירותים לתושבים. המחקר שביצענו סוקר את סוגי המימון המשלים השונים ובודק איך שיטה זו מהווה חסם בפני תפקוד הרשויות הערביות. באשר למענק האיזון, ערכנו ניתוח למקדמי ההעדפה ובדקנו עד כמה מקדמים אלה משרתים את המהות והמטרה של מענק האיזון ככל שמדובר באוכלוסייה הערבית. מצאנו במקרים רבים אי הלימה במנגנוני התקצוב הממשלתיים בין המטרות לשמן נועדו לבין התפוקות התקציביות שלהם. תיקון פגמים מובנים אלה הוא כלי מדיניות מרכזי לצמצום פערים. אנו ממליצים להנהיג שיטת מימון דיפרנציאלית לסגירת פערים בין הרשויות העשירות לרשויות העניות )אשכול 14( וכן להגביל את שיעור השתתפותה של הרשות בכל פרויקט נתון ל מערכו הכספי של הפרויקט, אך לא יותר מסכום קבוע מראש של. 100,000 סוגיית כוח האדם ברשות המקומית המחקר הנוכחי נועד למפות ולבחון את המדיניות הממשלתית כלפי האוכלוסייה הערבית ברשויות המקומיות הערביות, תוך שימת דגש על החסמים המעכבים את התפתחותן. במסגרת זו מצאנו כי ראוי לבחון באופן מעמיק את סוגיית כוח האדם ברשויות המקומיות הערביות, ולבדוק האם כוח האדם ברשות המקומית הערבית עשוי להוות חסם מפני מימוש הפוטנציאל הטמון ברשות.

9 םילהנמ ריצקת 7 הזרוע הביצועית של הרשות המקומית פועלת באמצעות שני "גופי עובדים": 'הגוף הנבחר' ו'הגוף הממונה'. 'הגוף הממונה' מורכב מבעלי תפקידים סטטוטוריים ובעלי תפקידים שהרשות, על פי גודלה, אופייה ושיקול דעתה מעסיקה. הרשות המקומית, כגוף ציבורי, מחויבת לגייס עובדים על פי כללים אחידים ושוויוניים, באמצעות מכרז. מתשובות לשאלון שהופץ לרשויות עולה תמונה בעייתית, לפיה ברוב הרשויות המקומיות הערביות לא קיימות כלל מחלקות כגון פיתוח כלכלי, חברה כלכלית, שיפור פני הרשות או דוברות. בנוסף, דיווחו רוב הרשויות על מחסור בעובדים תקניים בכל המחלקות, לרבות במחלקות ההנדסה, הרווחה, החינוך והתברואה. על מנת לבדוק את סוגיית כוח העבודה ברשות המקומית הערבית ולהבין האם מדובר בחסם מעכב התפתחות ראינו לנכון להתמקד ב 4 נקודות מרכזיות: תוכן הרגולציה, סבירות הרגולציה, אכיפת הרגולציה ועקיפת האכיפה. תוכן הרגולציה וסבירותה הבדיקה האמפירית לא ניתן להפריז בחשיבות קיומם של תנאי סף המשמשים "מסננת" ראשונית בבוא הרשות לאייש משרה. תנאי סף מבטאים קשר רציונלי למהות המשרה, לגודל הרשות ולאופייה, וככל שהם נאכפים, משמשים ערובה להפעלה מיטבית של הסמכות המוגדרת. חלק הארי של המשרות ברשויות המקומיות הוסדר במרוצת השנים על ידי משרד הפנים, הן מבחינת תנאי הסף להעסקת עובדים והן מבחינת תנאי ההעסקה. דרישות הסף לאיוש משרות, ביחס למרבית המשרות ברשויות המקומיות, משתנות בהתאם ל"סוג" הרשות. בחינת הרגולציה מעלה כי הרשויות המקומיות הערביות נדרשות לתנאי הסף מקלים ביותר. משנבחנה שאלת תוכן הרגולציה עולה שאלת סבירותה. מסקנתנו היא שסוגיית כוח האדם ברשות המקומית הערבית מהווה חסם המעכב את התפתחות הרשות. מוקד הקושי אינו טמון בדרישות הסף עצמן )תוכן הרגולציה(, אלא בכשלים אחרים שייסקרו להלן. אכיפת הרגולציה ואפשרות עקיפתה משנבחנה הרגולציה החלה הן בהיבט האמפירי והן בהיבט הנורמטיבי, יש לבדוק האם היא נאכפת באמצעות מנגנוני אכיפה מוב נים ואם בפועל עובדי הרשות המקומית עומדים בתנאים שהציבו המחוקק ומשרד הפנים. נראה כי הרגולציה הענפה המנחה ומורה לרשויות המקומיות כיצד לפעול בכל הנוגע לנושא כוח אדם נאכפת, הלכה למעשה, רק באמצעות מנגנונים עקיפים כדוגמת הדרישות הקיימות במסגרת העסקת עובד בחוזה אישי המחייבת אישור משרד הפנים לכך. יתר המנגנונים אשר תוצאתם הינה אכיפה ופיקוח מסוימים על מינוי כוח האדם ברשות הינם ביקורת לאור תלונה רשמית שמוגשת למשרד הפנים בנוגע לאיוש לא תקין של משרה ברשות המקומית וכן ביקורת אקראית על איוש משרות סטטוטוריות. כלומר אין בקרה סדורה ומקיפה מראש אלא רק תגובה לתלונות ועררים בדיעבד. בחינת מנגנוני האכיפה שנועדו להבטיח את מימוש הרגולציה מעלה כי אין פיקוח ממשי על יישומה. במצב דברים זה, מינוים של בעלי תפקידים ראויים העומדים בתנאי הסף וברגולציה שנקבעה תלוי, במקרים רבים, ברצונה הטוב של הרשות המקומית. העובדה שמינויים ברשויות המקומיות מבוצעים במכרז פומבי וגלויים לעיני כל פירושה שכלל תושבי הרשות יכולים לפקח על איוש המשרות ולערער עליהן אך ברור מאליו שאין בידי התושבים לא את הכוח ולא את הפנאי לעסוק בכך. במצב דברים זה של היעדר מנגנוני אכיפה ישירים, מינויים של בעלי תפקידים ראויים העומדים בתנאי הסף וברגולציה שנקבעה תלוי, במקרים רבים, ברצונה הטוב של הרשות המקומית. לצד המסקנה שהמצב הקיים אינו מאפשר פיקוח ואכיפה מספקים על איוש המשרות ברשויות המקומיות, במסגרת המחקר הצלחנו לעמוד על קשיים מרכזיים נוספים המהווים חסם לקידום הרשויות המקומיות הערביות בהקשר לסוגית כוח האדם, בשילוב אי קיומם של מנגנוני פיקוח מובנים למניעת העסקה כאמור, בעיית הגודל והגירעון התקציבי המקשה על הרשות המקומית הערבית להעסיק בעלי תפקידים ראויים

10 8 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ במשרה מלאה וכן אי קיומה של משרה סטטוטורית של מנהל משאבי אנוש העשויה להוות פתרון )גם אם חלקי( לבעיות השונות שהוצגו וכן לקדם יצירת מעטפת מקצועית להון האנושי האיכותי שקיים ברשות. במסגרת המחקר מצאנו כי ראוי לבחון אפשרות לקביעת מנגנוני פיקוח ואכיפה מובנים להבטחת יישום הרגולציה החלה על איוש משרות ברשויות המקומיות )ככלל(, וכן אפשרות לקביעת משרה סטטוטורית של מנהל/ת משאבי אנוש כגורם בעל סמכות ממשית )אל מול ראש הרשות המקומית(, סמכות שלצידה האחריות שראוי שתיגזר מתוקפה. כמו כן מוצע לפעול לשם שיפור איכות הניהול וכוח האדם ברשויות המקומיות הערביות, באמצעות שילוב סטודנטים ערבים בתוכנית "צוערים לשלטון המקומי" ותמרוץ כלכלי לרשויות שיראו שיפור בנהלי עבודה ובתוכניות עבודה. הקמת רשות לסגירת פערים בשלטון המקומי במסגרת השאיפה כי מחקר זה ירכז את מכלול הגורמים המעכבים את פיתוחן של הרשויות המקומיות הערביות, ושלצד מכלול גורמים אלו יוצעו מגוון פתרונות ודרכי התמודדות, אנו מציעים להקים רשות לסגירת פערים בשלטון המקומי שתלווה את הרשויות המקומיות החלשות, ובכללן הרשויות הערביות. הרשות תהיה גוף ייעוץ מקצועי לליווי הרשויות בכל תחומי הפעילות בהם יזוהו בעיות בתחום המידע, הבנת החוק והנהלים, מילוי טפסים ועוד. הצורך בהקמת רשות כאמור עלה בבירור משאלוני המחקר ורוב הרשויות ציינו כי יתמכו במהלך כזה. בין השאלות הדורשות מענה במסגרת החשיבה על הקמת הרשות עולה השאלה מהו מיקומה האידיאלי בשרשרת השלטונית האם מטה מרכזי היושב בירושלים ונותן מענה אד הוק, פר סוגיה, לרשויות, או שמא מבנה כאמור לא יאפשר מימוש מלוא הפוטנציאל ויש לחשוב על פעילות ברמת המחוזות. כמו כן נדרש לבחון כיצד רשות כאמור עשויה להוסיף על פעולות ממשלתיות שכבר נעשות בשטח בעקבות מספר החלטות ממשלה שהתקבלו בעבר. כמו כן יש לבחון את מקומו של מרכז השלטון המקומי בתהליכים אלו ולבדוק האם ניתן לשלבו במסגרת הפתרונות הנ"ל על מנת ליצור מעטפת שתבטיח הטמעה ויישום התכניות שנבנו בשיתוף הרשויות המקומיות. מוצע כי יישום ומימוש שירותי הסיוע של הרשות יהיה מנדטורי בטרם קבלת החלטת שר הפנים בדבר מינוי חשב מלווה לרשות מקומית, בדבר פיזור מועצת הרשות המקומית או בדבר הדחת ראש הרשות המקומית מתפקידו. תכנון מתארי שאינו מותאם לאוכלוסייה תחום התכנון המרחבי מהווה את אחד התחומים העיקריים בהם עוסקת הרשות המקומית הערבית, ומעסיק את רוב התושבים. לסוגיית התכנון המרחבי במציאות של הרשויות המקומיות הערביות יש משמעויות אזרחיות ולאומיות, עד כדי כך שהיא משפיעה על יחסי אזרח/ רשות מקומית/ מוסדות המדינה והציבור היהודי. כך, שהתמודדות עם פיתוח והעצמת התכנון המרחבי כלפי הרשויות המקומיות הערביות מהווה אתגר מדיניות שהממשלה חייבת להתמודד איתו בכלים מקצועיים וחדים יותר. תכניות המתאר המקודמות בעשור האחרון על ידי מוסדות התכנון מתייחסות באופן חלקי לסוגיות המיוחדות לאוכלוסייה הערבית ולביטוי התכנוני הנובע מהן, לרבות מבנה הבעלות על הקרקע, תפרוסת החמולות ביישוב, תהליכי העיור, שיטת הבניה הנהוגה, הרכב האוכלוסייה וכמובן צרכי המגורים, התעסוקה ושירותי הציבור. בין השאר, מתייחסות התכניות לבניה הבלתי מוסדרת ומנסות לקשור בינה לבין יצירת מצב חדש: איזון בין תכנון הנגזר ממאפיינים מסורתיים לבין תכנון יוזם, בסטנדרטים תכנוניים גבוהים של תשתיות, עם שטחי פיתוח ושטחי ציבור אשר יתאימו גם לצרכים עתידיים של האוכלוסייה, הנמצאת בהליך הדרגתי של עיור ומודרניזציה. התכניות שהוכנו בעבר לרשויות המקומיות הערביות לא התייחסו באופן ראוי למרכיבים הייחודיים, אלא השתמשו בתכנון ככלי שליטה וההגבלה. קיים צורך לחזק את המגמות המתפתחות בקרב מוסדות התכנון המתחשבות בנסיבות של היישובים הערבים בעת תכנונם. נושא זה עלה באופן בולט משאלונים שהופצו בקרב הרשויות המקומיות הערביות.

11 םילהנמ ריצקת 9 ההמלצות המרכזיות בתחום התכנון: מתן מעמד של ועדת תכנון מקומית עצמאית לרשויות מקומיות שאוכלוסייתן מונה יותר מ 0,000 אלף נפש; חיוב הוועדות המקומיות והמרחביות הרלוונטיות לפעול לקידום תכנון מתארי מפורט תוך מתן משאבים מתאיים לכך; הרחבת תחומי שיפוט ותוספת שטחי פיתוח בשיעור של כ 70% ביחס לשטח הפיתוח הקיים, זאת בנוסף לשטחים הפנויים בתחום היישוב. החברה האזרחית כתמיכה לרשויות המקומיות החברה האזרחית מהווה מרכיב מרכזי בפיתוח מקומי וארצי תוך התארגנות במוסדות וארגונים פורמאליים ולא פורמאליים הפועלים כדי לספק שירותים לאזרחים. ככל שהחברה האזרחית חזקה ומפותחת יותר, פועלת בסינרגיה עם השלטון המרכזי והמקומי ומהווה חוליה מקשרת ומחברת ביניהם ובין האזרח, אזי החברה בכללותה היא דמוקרטית ויציבה יותר. כחלק מהמדיניות לחיזוק הרשויות המקומיות הערביות קיים צורך לחזק את החברה האזרחית על ידי העמדת משאבים והגדלת ביזור האחריות והסמכויות, דבר העשוי להוריד חלק מהנטל הרובץ על רשויות מקומיות בכלל ורשויות חלשות בפרט. לאור הניסיון העולמי והארצי, החברה האזרחית הינה הגורם המתאים לפיתוח מנופים חברתיים וקהילתיים לטובת האוכלוסייה בהיותה בעלת מוטיבציה, יכולת מקצועית ומסוגלות להפוך השקעות ממשלתיות אלו לתוצרים בשטח על ידי ייעול ההשקעות וייצור סביבה חברתית תומכת להשקעות אלה. בסיכומו של דו"ח זה מעוגנות המלצותינו כטיוטה לקראת עיצוב הצעת מחליטים להגשה לממשלה.

12

13 11 מבוא רקע למחקר האוכלוסייה הערבית מונה כ 1.7 מיליון נפש ומהווה כ 1% מאוכלוסיית המדינה. כ 80% מכלל האוכלוסייה הערבית מתגוררים בגבולותיהן המוניציפאליים של הרשויות הערביות העצמאיות, והיתר, כ 0% מהאוכלוסייה, מתגוררים ב"יישובים" לא מוכרים שאין בהם שלטון מוניציפאלי, או בערים מעורבות המנוהלות על ידי הנהגה יהודית. מבחינה מוניציפאלית, האזרחים הערבים מתגוררים בתחומיהן של 11 עיריות, 70 מועצות מקומיות וארבע מועצות אזוריות, המהוות שליש מכלל הרשויות המקומיות בישראל; שטח השיפוט של הרשויות הערביות מכסה כ. בלבד משטחה של המדינה. לפיכך, גיבוש תוכנית לפיתוח האוכלוסייה הערבית חייב להתבצע דרך הרשויות המקומיות שהן זרוע שלטונית, מנהלית ויישומית. כיום, בגלל חסמים מבניים, אתנו תרבותיים, סוציו פוליטיים והתנהגותיים, היישובים הערביים מאופיינים ברמה סוציו כלכלית נמוכה המתאפיינת ברמת פיתוח נמוכה, בעוני ובאבטלה. החסמים המרכזיים להתפתחות הרשויות המקומיות הערביות הם, כאמור, מגוונים: חסם פנימי מבנה חמולתי ופטריארכאלי; חסמים מבניים ריכוזיות יתר מצד השלטון המרכזי, מיקום וסוג הרשות רוב הרשויות המקומיות הערביות הן מועצות מקומיות קטנות בפריפריה; חסמים כלכליים ותכנוניים שוק עבודה לא משוכלל, ריבוי קרקעות פרטיות; חסם חיצוני אפליה ממשלתית בהקצאת תקציבים. מדו"ח מדד העוני של המוסד לביטוח לאומי לשנת 01 עולה כי כ 54% מהמשפחות הערביות חיות מתחת לקו העוני. 96% מהרשויות המקומיות הערביות נמצאות בתחתית הסולם החברתי כלכלי של בלמ"ס באשכולות 14. חולשה סוציו כלכלית זו משפיעה על סל השירותים הנמוך שמקבל האזרח הערבי וכן מגבילה את פוטנציאל ההתפתחות של היישובים הערביים ואת יכולתן של הרשויות המקומיות הערביות להרחיב את גביית המסים המקומיים ולהגדיל את ההכנסות העצמיות בתקציביהן. אי לכך, המצב הכלכלי של האזרחים הערבים ויכולתם המועטה לשלם תמורת שירותים ותשתיות מכבידים על הרשות המקומית. לפי נתוני שירות התעסוקה, מרבית היישובים שעומדים בראש רשימת מוקדי האבטלה במדינה הם יישובים ערביים, אשר מרביתם מופיעים בראש הרשימה לאורך זמן ועם שיעורי אבטלה גבוהים יחסית לשאר היישובים ברשימה. בנוסף, בהיעדר הקצאת קרקע לאזורי תעשייה, מסחר ופיתוח, היישובים הערביים חסרים את התשתיות העסקיות והציבוריות הנחוצות להתפתחותם. מצב זה מחליש עוד יותר את הבסיס הכלכלי שלהם וסותם את הגולל על התפתחות כלכלית משמעותית. רק.4% משטחי התעשייה במדינה מצויים בתחום שיפוטן של רשויות מקומיות ערביות. הדבר יוצר מצוקה קשה ביישובים הערביים. מציאות זו מעצימה את התלות של הרשויות המקומיות הערביות בממשל המרכזי. צמצום התמיכה באוכלוסיות חלשות ופיתוח מועט של מקורות הכנסה עצמיים בשלטון המקומי הערבי מגבירים ומנציחים את הפערים החברתיים והכלכליים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית. אין זה פלא שכיום תרומתה של האוכלוסייה הערבית לתל"ג אינה משמעותית ומגיעה לכ 10% בלבד. נוצר מצב שבו חלק ההכנסות ממקורות ממשלתיים גבוה יותר ברשויות המקומיות הערביות לעומת הרשויות היהודיות, אך ההכנסה הכוללת לתושב ברשויות המקומיות הערביות עומדת על כ 40% בלבד מהממוצע הארצי. אמנם כלל הרשויות המקומיות בישראל שרויות מזה שנים רבות במשבר פיננסי, אך היקף המשבר וחומרתו בולטים יותר בקרב הרשויות הערביות. שר הפנים, שהחוק מקנה לו סמכויות רבות בהתוויית קווי מתאר הפעילות של השלטון המקומי בישראל, בחר בשנים האחרונות להתערב באופן ישיר בניהולן של הרשויות המקומיות הערביות, תוך ניצול הגירעונות שנוצרו בתקציביהן כתוצאה מהמשבר הכספי הפוקד אתן. בחלק ניכר מהרשויות המקומיות הערביות מינה שר הפנים חשבים מלווים, ואילץ רשויות מקומיות להתחייב לתכניות הבראה. כך נפגעו זכויות דמוקרטיות של תושבי יישובים ערביים רבים: באחת מכל חמש רשויות ערביות

14 1 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ כיהנה וועדה ממונה על ידי שר הפנים אשר שללה מהתושבים, הלכה למעשה, את זכותם לבחור את נציגיהם באמצעות בחירות דמוקרטיות )להשוואה, רק באחת מכל 5 רשויות מקומיות יהודיות כיהנה באותו זמן וועדה ממונה(. פגיעה זו בעייתית שבעתיים בהתחשב בעובדה שהרשויות המקומיות הערביות נקלעו למשבר גם בשל קיפוח ארוך שנים של היישובים הערביים בהקצאת משאבים ציבוריים קרקעיים וכספיים, קיפוח שהדרג הבכיר באוצר מודה בו. מעמדן של הרשויות המקומיות הערביות במדינת ישראל נגזר, מאז קום המדינה, ממעמדה של האוכלוסייה הערבית בכלל בעיני השלטון המרכזי והוא משקף את אופי היחסים הייחודי ביניהם. על כן תפיסת השלטון המקומי במגזר הערבי שונה מתפיסת השלטון המקומי במגזר היהודי. דו"ח ועדת אור 1 לחקר אירועי אוקטובר 000 קבע כי "הטיפול הממשלתי במגזר הערבי התאפיין ברובו בהזנחה ובקיפוח" וציין כי: "הממסד לא גילה רגישות מספקת לצרכי המגזר הערבי, ולא פעל די על מנת להקצות את משאבי המדינה באופן שוויוני גם למגזר הזה." הועדה המליצה למדינה: "לפתח ולהפעיל תכניות לסגירת הפערים, תוך שימת דגש על תחומי התקציב, בכל הנוגע לחינוך, לשיכון, לפיתוח תעשייתי, לתעסוקה ולשירותים". בהמשך לאמור, כאשר מתקבלות בדרג הממשלתי החלטות בנושא האוכלוסייה הערבית, הן מחלחלות רק בחלקן אל דרג הפקידות הזוטר וביצוען, לעיתים, נעצר בדרג זה. ועדת אור ציינה בעניין זה כי "גם כאשר הייתה נכונות להכנת תכניות רב שנתיות לפיתוח המגזר הערבי]...{, היה הביצוע המעשי של התכניות וההמלצות, במקרים רבים, מזערי בלבד. הרבה כוונות טובות נשחקו בתהליכי טיפול בירוקראטיים נוקשים". מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערביים במדינה, כמו כל מתווה מדיניות בכל נושא, היא למעשה תוכנית פעולה המכוונת לקבלת החלטות לשם השגת מטרות. היא עשויה לבוא לידי ביטוי בפעולות של משרדי הממשלה ושל הגופים הכפופים להם, בהחלטות הממשלה הקשורות בין השאר בהקצאת משאבים וכן בייזום פעולות חקיקה ובאכיפת חוקים. מדיניות הממשלה עשויה להיות לא מתוכננת, ובמקרה זה פעולות הממשלה או אף היעדר עשייה בתחום מסוים יהיו למעשה ביטוי של מדיניות. מחקר זה בדק את המדיניות הממשלתית כלפי האזרחים הערבים תוך שימת דגש על החסמים הטמונים במדיניות זו. מיפוי ולימוד לעומק יהווה בסיס לגיבוש תוכנית התערבות, מתן המלצות אופרטיביות ויצירת פרוגראמה למקבלי ההחלטות בממשלה למינוף מעמדה הכלכלי והחברתי של האוכלוסייה הערבית, לרבות בניית תקציב במטרה לשלבו כתקציב ייעודי "צבוע" למימוש רב שנתי. כלומר, המחקר המוצע ימפה את הבעיות ויציע הצעות יישומיות לפתרון, זאת מתוך כוונה שהפתרונות שיוצעו כאמור ייושמו על ידי ממשלת ישראל ויהפכו להצעת "מחליטים". 1

15 13 ממצאי המחקר החסמים המרכזיים בפני פיתוח חברתי וכלכלי של השלטון המקומי הערבי: ניתוח שאלונים להלן מוצגים ממצאים של סקר שבוצע על פי שאלון שמטרתו זיהוי, אפיון וניתוח הסוגיות המרכזיות שבהן קיימים חסמים בפני פיתוח חברתי וכלכלי של השלטון המקומי הערבי, וכן מוצגת הצעת מדיניות לגיבוש ארגז כלים התורמים לפיתוח השלטון המקומי הערבי על ידי יצירת תנאים שווים לצמיחה ופיתוח וסגירת פערים בין רשויות מקומיות ערביות ויהודיות. לצורך ביצוע המחקר אימצנו לעצמנו מספר שיטות וכלי מחקר. ראשית, בניית שאלון סגור שהופנה לכל הרשויות המקומיות הערביות, במטרה שימולא על ידי ראשי הרשויות והפקידות הבכירה. אופן הפנייה היה באמצעות פניה טלפונית והתכתבויות בדואר אלקטרוני. לכל רשות מקומית נעשו מספר פניות לצורך מעקב, עידוד ומתן הסבר על המחקר וכן על חשיבות השאלון כאמצעי להבנת המצב הקיים ברשויות הערביות. בחלק מהרשויות מולאו השאלונים באמצעות פגישות פנים אל פנים. שנית, בוצעו עיבודים סטטיסטיים על הנתונים שנאספו. ניתוח השאלון הסגור נועד לאסוף נתונים ומידע לקראת גיבוש חבילת המלצות לקידום מדיניות ממשלתית אשר תתרום לפיתוח הרשויות המקומיות הערביות. שלישית, אספנו נתונים רבים מפרסומי הלמ"ס על רשויות מקומיות ערביות. פנינו למינהל התכנון במשרד האוצר וקיבלנו נתונים על מצב תכניות מתאר מקומיות. כמו כן סקרנו את זמינות ותפקוד החברה האזרחית והקשר שלה עם הרשויות המקומיות. הסקירה שלהלן מבוססת על שיטת הערכה מהירה. להלן סיכום המתייחס לניתוח תשובותיהן של 4 רשויות מקומיות ערביות המהוות כ 50% מהרשויות המקומיות הערביות )שאלון אחד לכל רשות מקומית(. בלוח הבא מוצג פירוט הרשויות המקומיות שמלאו את השאלון. קשיים ומגבלות המחקר: צוות המחקר נתקל בקושי באיסוף הנתונים ובהיענות מצד הרשויות המקומיות. במקרים רבים הרשויות ציינו כי בשל עומס עבודה אין להן זמן למילוי השאלון ולכן דחו את פנייתנו. לאור מצב זה, ניסינו במידת האפשר להגיע פיזית לרשויות המקומיות ולראיין את ראש הרשות המקומית או את ממלאי התפקידים הבכירים שיכולים לענות במקומו על השאלות. עשינו זאת במספר רשויות אך לא בכולן בשל מגבלת זמן וקושי בתיאום פגישות. מגבלה נוספת שיש לקחת בחשבון היא, שכאשר פקידים בכירים ברשות מילאו את השאלון בנוכחות ראש הרשות, ניתן לשאול עד כמה הערכתם את ראש הרשות ואת המערכת משקפת את המציאות. להלן יפורטו השאלות שנכללו בשאלון והתשובות שניתנו. נוסח השאלון מצורף כנספח 6.

16 14 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ 1. רשימת הרשויות המקומיות שמילאו את השאלון והשתתפו במחקר: מס' שם הרשות המקומית מס' שם הרשות המקומית אבו גוש כאבול 1 אום אל פחם 3 כאוכב אבו אל היג'א אלבטוף 4 כפר ברא 3 בוסתאן אל מרג' 5 כפר כנא 4 בועיינה נוג'ידאת 6 כפר מנדא 5 בענה 7 כסרא סמיע 6 בית ג'ן 8 לקיה 7 בסמ"ה 9 מג'ד אל כרום 8 בסמת טבעון 30 מעיליא 9 ג'וליס 31 נחף 10 ג'לג'וליה 3 סכנין 11 ג'סר אל זרקא 33 עוספיה 1 דאלית אל כרמל 34 עיילבון 13 דבוריה 35 עראבה 14 דייר אל אסד 36 ערערה )המשולש( 15 דייר חנא 37 ערערה בנגב 16 טובא זנגריה 38 פקיעין 17 טורעאן 39 קלנסוה 18 טמרה 40 ראמה 19 יאנוח ג'ת 41 רהט 0 ירכא 4 שיבלי אום אלג'נם 1. מאפייני הרשויות המקומיות הערביות: גודל אוכלוסייה 015 )אלפים( ברשות המקומית: פחות מ 5, בין 5,000 ל 8, בין 9,000 ל בין 11,000 ל 15, בין 16,000 ל 0, בין 1,000 ל 30, יותר מ 50,000 )N=40( 100.0

17 רקחמה יאצממ 15 תשובות לשאלה 3. מעמד מוניציפאלי:.1 1. עירייה. 8.9 מועצה מקומית מועצה אזורית )N=41( תשובות לשאלה 3 4. האם הרשות שלכם שייכת לתאגיד מים וביוב: כן לא )N=40( האם הרשות שלכם הינה גם ועדה מקומית לתכנון ובניה, או שייכת לוועדה מקומית מרחבית? 1..4 ועדה מקומית עצמאית ועדה מקומית מרחבית )N=41( 100.0

18 16 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ 6. איך אתה מעריך מצב הצוות המקצועי ברשות המקומית? להלן טבלה המציגה את זמינות המחלקות ברשות המקומית, המחסור של העובדים ומידת שביעות הרצון של ראש הרשות מהמחלקות השונות. תשובות לשאלה 6 מחלקה מס' ברשות מקומית זמינות מחלקה מידת שביעות הרצון מהמחלקה מספר עובדים במחלקה על פי הערכתך האם העובדים ראויים לתפקידים כמה חסרים עובדים תקנים? ממוצע N=4 ממוצע N=4 קיימת לא חלקית קיימת ש"ר נמוכה 1 ש"ר בינונית ש"ר גבוהה 5 כן לא חלקי הנדסה מנכ"ל רווחה חינוך שיפור פני היישוב ספורט ונוער תברואה גזברות ונ. חשבונות דוברות מזכירות תרבות פיתוח כלכלי N= שימור N= N= חברה כלכלית N= N= תיירות 6.9 ממוצע כללי מס' עובדים:.9 עובדים חסרים: 1.

19 רקחמה יאצממ 17 ניתוח התשובות לשאלה 6 הגרף לעיל מציג את התפלגות קיום המחלקות השונות ברשויות המקומיות הערביות באופן מלא )4=N(. בשאלה ששאלנו על זמינות המחלקות ברשות המקומית, 9 מהרשויות ענו שמחלקת גזברות והנהלת חשבונות קיימת באופן מלא, 8 ענו שמחלקת הרווחה קיימת, 79. ציינו שמחלקת התברואה קיימת ברשות המקומית בה הם עובדים, 7 ציינו שמחלקת ההנדסה קיימת אצלם, 73. ציינו שקיימת מחלקת מזכירות ו 70% ציינו שקיימת מחלקת ספורט ונוער. 54% ציינו שקיימות מחלקות תרבות ומנכ"ל. מן הראוי לציין כי קיום המחלקות הוא חשוב, אך חשוב גם לבחון את מצבת העובדים בכל מחלקה, מידת האפקטיביות של עבודתה והאם המחלקה מספקת לתושבים את השירות הנדרש. בחלק מהרשויות לא מסופקים מלוא השירותים, ונדרשת בעניין זה בחינה נוספת. שאר המחלקות: שיפור פני היישוב, חברה כלכלית, דוברות, שימור, תיירות ופיתוח כלכלי קיימות באופן קטן )פחות מ 0% ( ברשויות המקומיות הערביות. ניתוח שביעות הרצון ממחלקות הרשות הגרף לעיל מציג את התפלגות מידת שביעות הרצון של ראשי הרשויות מהמחלקות השונות ברשויות המקומיות הערביות )4=N(. בגרף התייחסנו למידה גבוהה של שביעות רצון העונים מהמחלקות. מידת שביעות הרצון הגבוהה ביותר הייתה ממחלקת הפיתוח הכלכלי )66.6%(. חצי מהעונים )50%( ציינו מידת שביעות רצון גבוהה ממחלקות חינוך ושימור, ולאחר מכן ממחלקות: גזברות והנהלת חשבונות )48.6%(, מנכ"ל )47.8%(, מזכירות )45.8%(, רווחה )45.7%( והנדסה )41.7%(. ואילו ממחלקות: תברואה, דוברות ושיפור פני היישוב התקבל אחוז קטן )פחות מ 1 ( של שביעות רצון גבוהה.

20 18 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ במחלקות תיירות וחברה כלכלית לא צוינה מידת שביעות רצון גבוהה על ידי העונים על השאלה. ההסבר לכך הוא שרשות מקומית אחת או שתיים בלבד ציינו שקיימת בהן מחלקה זאת. במחלקת השימור חצי הרשויות )50%( הביעו מידת שביעות רצון גבוהה מהמחלקה ולעומתם חצי שלא היו מרוצים כלל מהמחלקה. ניתוח ההערכה למקצועיות העובדים גרף זה מציג התפלגות הערכתם של ראשי הרשויות המקומיות הערביות וממלאי התפקידים הנכללים במדגם )4=N(, לגבי מידת המקצועיות של העובדים במחלקות השונות. בשאלה ששאלנו, ביקשנו מהם לסמן האם העובדים במחלקות של הרשות המקומית ראויים לתפקידים שלהם. מהתשובות ניתן להסיק שהמחלקה בה העובדים ראויים לתפקידיהם במידה הרבה ביותר היא מחלקת המנכ"ל )81%(, לאחר מכן, מחלקת ההנדסה )77.7%(, הגזברות והנהלת החשבונות )69.7%( ומחלקת הרווחה )6(. כ 54% מהעובדים ראויים לתפקידיהם במחלקת התרבות, וכ 5% ממחלקת החינוך. בשאר המחלקות ברשות המקומית שיעור העונים "כן" העובדים ראויים היה פחות מ 46%, להלן בהתאמה: ספורט, שיפור פני היישוב, מזכירות, דוברות ותברואה, 46%, 45., 4 וכ 43%. המחלקות בהן שיעור הראויים היה אפס כמו בשימור, חברה כלכלית ותיירות היה רק עונה אחד שציין כי העובדים אינם ראויים, יתר על כן, במחלקות אלה רק רשות אחת או שתיים ציינה כי קיימת אצלם מחלקות אלה. במקרה של מחלקת הפיתוח הכלכלי, למרות שאף רשות מקומית לא ציינה שעובדיה ראויים, חצי ציינן שהעובדים ראויים במידה חלקית. יש לסייג את האמור לגבי שתי השאלות האחרונות בשל העובדה שבחלק מהרשויות מולא השאלון על ידי מנכ"ל הרשות ולא על ידי ראש הרשות. רצוי לבחון במחקר עתידי את מידת שביעות הרצון של התושבים ואת רמת תפקוד העובדים.

21 רקחמה יאצממ 19 חישוב מספר העובדים התקניים הצפויים לעבוד במחלקות השונות מס' מחלקה ברשות מקומית הנדסה 1 מנכ"ל רווחה 3 חינוך 4 שיפור פני היישוב 5 ספורט ונוער 6 תברואה 7 גזברות והנהלת חשבונות 8 דוברות 9 מזכירות 10 תרבות 11 פיתוח כלכלי 1 שימור 13 חברה כלכלית 14 תיירות 15 ממוצע כללי ממוצע הערכת העונים מספר עובדים במחלקה N=4 כמה חסרים עובדים תקנים? N=4 סך הכל עובדים תקינים צפויים לעבוד במחלקה בכל המחלקות של הרשויות המקומיות הערביות קיים חוסר במספר העובדים בממוצע של 1. עובדים בכל מחלקה. במחלקות הבאות קיים חוסר בעובדים מעל לממוצע הכללי: הנדסה, רווחה, חינוך, שיפור פני היישוב, תברואה ותרבות. מחישוב מספר העובדים הצפויים לעבוד במחלקות הנ"ל ניתן לראות שהמספר נע בין עובד אחד )רק במחלקת שימור דרושה חצי משרה( לבין 14 עובדים )במחלקת החינוך(. ממוצע כללי של מספר העובדים הצפויים לעבוד במלקות השונות הוא 4 עובדים לעומת כשלושה עובדים )ממוצע של.9( הקיימים כיום במחלקות השונות. מכאן ממוצע כללי של מספר העובדים החסרים במחלקות הוא עובד אחד )ממוצע של 1.(. הגרף הבא מציג את המצב הצפוי לעומת המצב הקיים ברשויות המקומיות הערביות ביחס למספר העובדים. עובדים במחלקות השונות ברשויות המקומיות הערביות: השוואת עובדים צפויים לעומת קיימים במחלקה )ממוצעים(

22 0 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ הגרף מציג ממוצע של מספר העובדים הקיימים לעומת מספר צפוי של עובדים במחלקות השונות לפי הערכתם של ממלאי השאלון )4=N(. הפער הגדול במספר העובדים נמצא במחלקת שיפור פני היישוב ).3(, ובמחלקות דוברות ותיירות נמצא כי יש צורך בעובד אחד כאשר כיום המשרה היא 0.3. במחלקות פיתוח כלכלי, חברה כלכלית ושימור יש צורך בעובד מחצי משרה עד משרה מלאה וטרם הועסק עובד בהן. ברוב המחלקות נדרשים ארבעה עובדים ואילו מועסקים כיום שני עובדים בממוצע, להוציא שתי המחלקות: חינוך ורווחה בהן מועסקים 1 ו 10 בהתאמה בפער של כשני עובדים כדי להגיע למצב הצפוי בכל אחת מהן. על בסיס ממצאים אלה ניתן לומר כי מחסור בעובדים מהווה חסם בפני ניהול ראוי של הרשות המקומית ופוגע ביכולתה לספק סל שירותים איכותי לתושבים. 7. האם הרשות המקומית שאתה עומד בראשה נעזרת ביועצים חיצונים לביצוע ניהול הרשות המקומית? תשובות לשאלה 7 ממוצע N= נעזרים תחום הייעוץ המקצועי באופן מלא יעוץ משפטי יעוץ הנדסי 13.5 ניהול פרויקטים גיוס משאבים ממשלתיים שיווק עירוני ניקוי וטיאוט רחובות פיתוח פעילות חינוכית/ קהילתית דוברות ומיתוג יישובי 8 ממוצע כללי מידת היעזרות בייעוץ חיצוני נעזרים באופן חלקי לא נעזרים סך הכל שיעור ההיעזרות בייעוץ חיצוני מידת ההיעזרות הניכרת ביותר היא בייעוץ משפטי )ממוצע של.7( ובייעוץ לניקוי וטיאוט הרחובות של היישוב )ממוצע של.4(. לאחר מכן הרשויות המקומיות הערביות נעזרות בממוצע של.0 בייעוץ הנדסי ובייעוץ לצורך ניהול פרויקטים. בתחומי פיתוח פעילות חינוכית/ קהילתית, גיוס משאבים ממשלתיים, דוברות ומיתוג יישובי והשיווק העירוני הן נעזרות במידה קטנה יחסית )פחות מ 1.7 (, היינו פחות מהממוצע הכללי 1.9. מחסור בעובדים איכותיים הינו אחד הגורמים המביאים את הרשויות המקומיות להעסקת יועצים חיצוניים במטרה לספק את השירותים הדרושים, עובדה המכבידה על קופת הרשות המקומית. העסקת יועצים חיצוניים עלולה ליצור תלות של הרשות המקומית ומותירה את הידע המקצועי מחוץ לרשות.

23 רקחמה יאצממ 1 קשרים פוליטיים וחמולתיים בניהול הרשויות המקומיות הערביות 8. האם אתה חש וסובל מפוליטיזציה של העובדים המנהלים ברשות המקומית אשר פוגעת בניהול הרשות? כן באופן מורגש כן, לפעמים באופן סמוי לא, אין פוליטיזציה )N=34( להערכתך, האם העובדים הבכירים מהווים חסם בפני מימוש תכניות עבודה ואספקת שירותים לתושבים? כן לפעמים לא )N=38( להערכתך, האם מינוי העובדים הבכירים מבוסס על שיקולים מקצועיים או שיקולים פוליטיים וחמולתיים? כן, על בסיס שיקולים מקצועיים. 4.3 מעט מהם על שיקולים מקצועיים רובם על בסיס שיקולים לא מקצועיים 4..7 כולם התקבלו על בסיס שיקולים לא מקצועיים )N=37( % מהמשיבים ציינו שהם חשים וסובלים מפוליטיזציה באופן מורגש או סמוי ביחס של הנהלת הרשות המקומית, ושעניין זה פוגע בניהול הרשות, אך רק 47.3% אמרו שהעובדים הבכירים מהווים חסם )או מהווים חסם לפעמים( בפני מימוש תכניות עבודה ואספקת שירותים לתושבים. בשאלה שהתייחסה לשיקולים הנלקחים במינוי העובדים הבכירים ברשויות המקומיות, כ 60% מהעונים העריכו שהעובדים מתקבלים על בסיס שיקולים מקצועיים וכרבע )4.3%( העריכו שרק מעט עובדים מתקבלים על בסיס מקצועי. השאר חושבים שכל העובדים הבכירים או רובם מתקבלים על בסיס שיקולים אחרים לא מקצועיים. עצמאות הרשויות המקומיות הערביות בתכנון ובבניה 11. האם ליישוב קיימת תכנית מתאר מאושרת? כן לא )N=4( אם התשובה לשאלה הנ"ל כן, האם התכנית עונה לצרכים של היישוב לקראת שני העשורים הבאים? כן. 5.7 באופן חלקי לא כלל לא, ודרוש הכנת תכנית מתאר חדשה )N=35( 100.0

24 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ 13. האם אתם בעד קבלת מעמד של וועדה מקומית עצמאית לתכנון ובנייה? כן לא מתלבט )N=40( האם אתה רואה בהקמת וועדה מקומית עצמאית לתכנון ובנייה ביישוב שלך פתרון לקידום התכנון היישובי, פתרון בעיות המגורים והגדלת ההכנסות של הרשות המקומית? כן באופן חלקי לא )N=4( ל 69% מהרשויות המקומיות הערביות קיימת תכנית מתאר מאושרת, מתוכם רק לכ 37% תכנית זאת עונה על הצרכים של היישוב לקראת שני העשורים הבאים. יתכן שצורך זה גורם לרוב )67.( הרשויות המקומיות הערביות להיות בעד קבלת מעמד של "וועדה מקומית עצמאית לתכנון ובנייה" כדי לפתור את הבעיות מסוג זה. בשאלה ששאלנו על וועדה מקומית עצמאית לתכנון ובנייה, 71.4% אמרו שהם רואים בה פתרון לקידום התכנון היישובי, פתרון בעיות המגורים והגדלת ההכנסות של הרשות המקומית, ו 16.7% ציינו זאת באופן חלקי. משמעות הדבר היא שהרשויות המקומיות רואות את וועדת התכנון העצמאית כמענה לצרכיהם וכפתרון לבעיותיהם. הפרשות לפרויקטים ציבוריים ברשויות המקומיות הערביות 15. האם לדעתך ההפרשות לצורכי ציבור ולדרכים בתכנית המתאר המאושרת מספקות את הצרכים להקמת פרויקטים ציבוריים? כן מעט חסר אחר )N=4( האם אתה בעד הגדלת ההפרשות לצורכי ציבור בתכנון מתארי/ מפורט כדי לענות על החסר? כן לא באופן חלקי ושונה בין קרקע פרטית לקרקע מדינה )N=4( האם אתה בעד עריכת איחוד וחלוקה )רה פרצלציה( בעת הכנת תכניות מתאריות ומפורטות חדשות שיהוו בסיס להפרשת קרקע לצורכי ציבור בכדי לספק שטחים ופרויקטים ציבוריים ביישוב? כן בכל מקום. 5.4 כן, במקום שצריך ונחוץ אם אין ברירה בעד.4.4 מתנגד )N=4( 100.0

25 רקחמה יאצממ 3 לדעתן של רוב הרשויות המקומיות הערביות )כ 80% (, אין ההפרשות לצורכי ציבור ולדרכים בתכנית המתאר המאושרת מספקות את הצרכים להקמת פרויקטים ציבוריים. הדבר מסביר את עמדתן של 85.8% מהרשויות שהן בעד )או בעד חלקית( הגדלת ההפרשות לצורכי ציבור בתכנון מתארי/ מפורט בכדי למלא את החסר. כמעט כל הרשויות המקומיות )97.7%( אמרו שהן בעד )בכלל וגם מחוסר ברירה( עריכת איחוד וחלוקה )רה פרצלציה( בעת הכנת תכניות מתאר חדשות ומפורטות שיהוו בסיס להפרשת קרקע לצורכי ציבור, כדי לספק שטחים לפרויקטים ציבוריים. תכניות מתאר לפיתוח היישובים הערביים: מגורים ותעשייה 18. האם תכניות ארציות ומחוזיות מגבילות את התכנון והפיתוח של יישובכם? כן מגבילות באופן חלקי לא מגבילות תכניות אלה מאפשרות תכנון ופיתוח )N=4( האם תכנית המתאר המאושרת של היישוב כוללת אזור תעשיה ו/ אזור מסחר המאפשרים לכם הכנסות עצמיות? כן כן, אך השטח הוא קטן אין אזור תעשיה אך קיים שטח מסחר לא )N=39( האם תכנית המתאר כוללת שטחים בבעלות מדינה המאפשרים פיתוח שכונות מגורים חדשות? כן. 1.8 לא אם יורחב תחום השיפוט ותכנית המתאר אז יהיה שטחי מדינה מתוכננים )N=39( כל הרשויות המקומיות הערביות ציינו כי תכניות ארציות ומחוזיות מגבילות )באופן מלא או חלקי( את התכנון והפיתוח של יישוביהם. כ 60% ציינו כי התכנית המאושרת כוללת אזור תעשיה/מסחר המאפשר להם הכנסות עצמיות, גם אם השטח הוא קטן. ביחס לשטחים, יותר מחצי מהרשויות )%53.8( ציינו שתכנית המתאר שלהם כוללת שטחים בבעלות המדינה המאפשרים פיתוח שכונות מגורים חדשות ושליש ציינו שאם יורחבו תחום השיפוט ותכנית המתאר אז יהיו שטחי מדינה מתוכננים לפיתוח. תחומי השיפוט של היישובים הערביים 1. האם תחום השיפוט של היישוב מגביל תכנון ופיתוח היישוב? כן. 6. באופן חלקי לא )N=4( 100.0

26 4 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ. האם הגשתם בקשה להרחבת תחום השיפוט בחמש השנים האחרונות? כן. 4.4 לא )N=41( אם התשובה לשאלה הקודמת כן, האם תחום השיפוט הורחב? 1..9 כן לפי הבקשה. 5.7 כן, רק באופן חלקי שאינו עונה לצורכי היישוב רק באופן חלקי אך לא עונה לצורכי היישוב לא )N=35( האם אי הרחבת תחום השיפוט מייצרת חסם מוכח בפני תכנון ופיתוח יישובכם? כן כן, אך באופן חלקי לא )N=41( קיימת הסכמה בקרב הרשויות המקומיות הערביות )9.9%( שתחום השיפוט מגביל תכנון ופיתוח של היישובים. לכן, 75.6% מהרשויות הגישו בקשה להרחבת תחום השיפוט בחמש השנים האחרונות. מתוכן, רק לרשות מקומית אחת הורחב תחום השיפוט כבקשתה, ואילו ל 4.8% הוא הורחב באופן חלקי שאינו עונה על צרכי היישוב. אי הרחבת תחום השיפוט מייצרת חסם מוכח בפני תכנון ופיתוח היישובים עבור 9.7% מהרשויות המקומיות הערביות )גם אם באופן חלקי(. פיתוח כלכלי ביישובים הערביים 5. האם אתם שותפים באזורי תעסוקה / תעשיה? אזורים שמהם מקבלים הכנסה? כן. 8.9 לא )N=41( האם קיימת תכנית כלכלית לפיתוח היישוב? כן לא )N=38( בשאלה ששאלנו על הכנסות הרשויות המקומיות הערביות, בה התייחסנו לאזורי תעסוקה או אזורי תעשיה, כאזורים מהם ניתן לקבל הכנסה לרשות המקומית, כ 83% מהרשויות המקומיות הערביות אמרו שאינם שותפים באזורים מסוג זה. הדבר כמובן פוגע בהכנסות ובמצב הכלכלי של הרשויות המקומיות הערביות. במצב זה נדרשת תכנית כלכלית לפיתוח היישובים האלה שלא נהנים ממקור הכנסה זה. בדקנו אם קיימת תכנית כלכלית לפיתוח היישובים של הרשויות המקומיות, ומצאנו מהתשובות כי ברובם המכריע )81.6%( של הרשויות המקומיות הערביות לא קיימת תכנית כלכלית.

27 רקחמה יאצממ 5 מצב כלכלי וגיוס משאבים כספיים ברשויות המקומיות הערביות 7. האם הרשות המקומית נעזרת בעמותות לקידום גיוס משאבים וחיזוק ניהולי?.1.4 כן. 1. באופן חלקי לא, אין עמותות אשר עוזרים לנו עיקר העזרה היא באמצעות משרדי ממשלה )N=41( האם הרשות המקומית כיום נמצאת בגירעון תקציבי? כן. 6.3 לא, מאוזן לא, קיים מאזן חיובי )N=38( האם הרשות המקומית מקבלת מענק איזון? כן ומספיק כן, אלא לא מספיק לא, התקציב מאוזן )N=40( האם הקריטריונים לתקצוב של משרדי ממשלה, בכלל זה הענקת מענק איזון, הם ברורים לך ואתה מסכים להם? כן. 7.7 כן ברורים אך אני לא עומד בהן כן ברורים אך הן מפלים לא ברורים )N=39( האם מקובל עליך הקישור בין שיעור הגבייה וההכנסות העצמיות של הרשות המקומית לבין קבלת מענק איזון? כן כן, אבל הוא בעייתי ומפלה לא מקובל כלל )N=40( ל 85.4% מהרשויות המקומיות הערביות אין עמותות אשר עוזרות להן לקידום גיוס משאבים וחיזוק ניהולי, ועיקר העזרה שהן מקבלות היא ממשרדי ממשלה. חוסר מקורות הכנסה ותמיכה כלכלית ברשויות המקומיות הערביות מביא אותן )68.4%( למצב של גירעון תקציבי, וזאת למרות שכולן )100%( מקבלות מענק איזון אך אין הוא מספיק כדי לעזור להן לצאת ממצבן הכלכלי. יתר על כן, 56.4% מרשויות המקומיות אמרו כי הקריטריונים לקבלת מענק איזון ממשרדי הממשלה הם מפלים למרות שהם ברורים, ו 8.% אמרו שהקריטריונים אינם ברורים. באשר לתנאי קבלת סיוע ותמיכה כלכלית, שאלנו את הרשויות המקומיות איך הן תופסות את השיטה בה מתנים את זכאותן לקבלת מענק איזון בשיעור הגבייה וההכנסות העצמיות של הרשות המקומית. חצי מהרשויות המקומיות הערביות )50%( אמרו שאין זה מקובל עליהן, ו 4 אמרו שמקובל עליהן אך הקישור בעייתי ומפלה. רק רשות מקומית אחת ציינה שמקובל עליה.

28 6 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ ניהול כספים ברשויות המקומיות הערביות 3. האם להערכתך הרשות המקומית שלך סובלת מחובות אבודים שאין הרשות המקומית יכולה לגבות? כן, אך מעטים כן, רבים העולים על 30% מחיוב הארנונה כן, רבים העולים על 50% מחיוב הארנונה לא )N=39( להערכתך, האם הרשות המקומית מנהלת הוצאותיה בצורה ראויה ומקצועית? כן. 1.5 באופן חלקי לא, הרשות המקומית הינה בזבזנית )40=N( על פי מה שידוע לך, האם הרשות המקומית מנצלת את כל המשאבים הכספיים המוקצים/ מיועדים ממשרדי ממשלה? כן, פועלים למימוש ניצול מלא כל שנה..5 כן, אך איננו מנצלים את הכל לא מנצלים את כל המשאבים, הרבה משאבים נשארים בגלל חסמים שונים )N=40( האם לדעתם התקציב הרגיל )המאושר( הוא תקציב מספיק ריאלי? ואם לא, בכמה נראה לך שיש להגדיל אותו? כן, מספיק לא, ויש להגדיל ב 0% לא, ויש להגדיל ב 50% לא, ויש להגדיל ב 100% )N=40( על פי מה שידוע לך, האם איבדתם תקציבים שיועדו להקמת פרויקטים ביישוב שלך, אך בוטלו בגלל שהם לא נוצלו? כן, כמעט כל שנה מאבדים כן, לעיתים רחוקות לא מאבדים כלל )N=39( האם אתם עוקבים אחרי קולות קוראים המוצאים משרדי ממשלה למימון פרויקטים ביישוב? כן, תמיד. 0.0 כן, לעיתים ומגישים כן, אך לא מגישים לא עוקבים ולא מגישים )N=40( 100.0

29 רקחמה יאצממ בשלוש השנים האחרונות, האם הגשתם בקשה לקבלת מימון ממשרדי ממשלה שידעתם עליה דרך קולות קוראים? כן. 0.0 לא 3..5 לפני שלוש שנים לא ידענו, אך היום אנו יודעים )N=40( כ 70% מהרשויות המקומיות הערביות סובלות מחובות אבודים העולים על 30% מחיובי הארנונה, ושאי אפשר לגבות אותם, וכ 30% מהרשויות המקומיות סובלות ממעט חובות כאלה. בשאלה על הניהול, 87. מהעונים ציינו שהרשות המקומית מנהלת את הוצאותיה בצורה ראויה ומקצועית ו 1. אמרו שהיא מנהלת אותם כך באופן חלקי. שאלנו גם על ניצול המשאבים, והתשובות היו כדלקמן: 60% אמרו שהרשות המקומית פועלת לניצול מלא של כל המשאבים הכספיים המוקצים ממשרדי ממשלה כל שנה,. אמרו שהם פועלים לכך אך אינם מנצלים את הכל ו 17. אמרו שאינם מנצלים את כל המשאבים בגלל חסמים שונים. העונים התבקשו להעריך את התקציב שמקבלות הרשויות המקומיות שלהם: רק שלוש רשויות מקומיות ענו שהתקציב הרגיל )המאושר( מספיק לרשות, ואילו השאר אמרו שצריך להגדיל אותו. בשאלה נוספת, 64.% מהעונים אמרו שהרשות המקומית מאבדת )כל שנה או לעיתים רחוקות( תקציבים שיועדו להקמת פרויקטים ביישוב כי לא נוצלו. כמו כן שאלנו אם הם עוקבים אחרי קולות קוראים המוציאים משרדי ממשלה למימון פרויקטים ביישוב. 80% אמרו שהם עוקבים ורק 0% אמרו שהם עוקבים ולעיתים הם גם מגישים. בהתייחס לשלוש השנים האחרונות, 97. אמרו שהגישו בקשה לקבלת מימון ממשרדי ממשלה אשר ידעו עליה דרך קולות קוראים. בהמשך לשאלה הקודמת, הצגנו בפני העונים מקורות מידע בעזרתם ניתן לדעת על משאבים כספיים כדי להגיש בקשה לסיוע כלכלי, וביקשנו מהם לסמן באיזה מהם הרשות המקומית שלהם נעזרה. 39. איך אתם יודעים על זמינות משאבים כספיים ממשרדי ממשלה )נתן לסמן יותר מתשובה אחת(? תשובות לשאלה 39 התפלגות* )אחוזים( דרכים לדעת על זמינות משאבים כספיים )40=N( 1. חוזרי מנכ"ל ומכתבים המופנים אלינו ממשרדי ממשלה. קולות קוראים המתפרסים 3. מייעוץ המקבלים מנציגי משרדי ממשלה 4. מחברות יעוץ חיצונים העובדים עבורנו 5. מעובדי המחלקות ברשות המקומית 6. יוזמה שלנו לחפש משאבים 7. מעמיתים ברשויות מקומיות אחרות 8. אחר * הסכום לא מסתכם ל 100%, כי ניתן לסמן יותר מתשובה אחת.

30 8 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ מקורות המידע לזמינות משאבים כספיים ניתן לראות שכל הרשויות המקומיות משתמשות בקולות קוראים כמקור מידע מרכזי לזמינות משאבים כספיים. 77. מהרשויות המקומיות יודעות על משאבים אלה דרך חוזרי מנכ"ל ומכתבים המופנים אליהם ממשרדי ממשלה, 60% מהרשויות יוזמות בעצמן חיפוש משאבים, 57. אמרו שעובדי המחלקות ברשות המקומית מיידעים אותם על זמינות המשאבים ומחצית הרשויות המקומיות הערביות יודעות על משאבים מעמיתים ברשויות מקומיות אחרות. שיעור השימוש במקורות הידע האחרים הוא פחות מ 3%. התניית תקציב תואם Matching 40. האם ההתניה של משרדי ממשלה במימון, תקציב תואם )מצ'ינג( בכדי לקבל מימון ממשלתי, מייצר חסם בפני השגת משאבים לביצוע פרויקטים ואספקת שירותים? כן, זה חסם מרכזי. 7.5 לפעמים, תלוי בגובה שלו לא )N=40( האם אתה רואה בחיוב ההתניה לקבל משאבים ממשרדי ממשלה בתנאי שהרשות המקומית תשתתף בתקציב תואם במימון פרויקטים? כן. 5.0 כן, רק במצב של רשויות מקומיות חזקות לא, צריך לבטל במיוחד במצב של רשויות מקומיות חלשות )N=40( ההתניה של משרדי ממשלה במימון תקציב תואם )Matching( כדי לקבל מימון ממשלתי יוצרת חסם מרכזי ל 7. מהרשויות המקומיות הערביות בפני השגת משאבים לביצוע פרויקטים ואספקת שירותים, ול 7. מהרשויות המקומיות הערביות ההתניה מהווה חסם לפעמים תלוי בגובה שלו. ששאלנו את העונים מה הם חושבים על שיטת ההתניה: רוב הרשויות המקומיות הערביות )70%( אמרו שצריך לבטל את חיוב ההתניה לקבל משאבים ממשרדי ממשלה בתנאי שהרשות המקומית תשתתף בתקציב תואם במימון פרויקטים, במיוחד במצב של רשויות מקומיות חלשות, ורבע מהרשויות )( אמרו שיש לחייב רק במצב של רשויות מקומיות חזקות.

31 רקחמה יאצממ 9 מענקים ממשלתיים לרשויות המקומיות הערביות 4. האם הרשות בה אתה מכהן קיבלה מענקים ייעודיים ממשרדי ממשלה בשלוש השנים האחרונות, והאם היית שותף בקבלת ההחלטה מתחילת עיצובה ועד הסוף של קביעת המענק והגובה שלו?.1.5 כן קבלנו מעט מאוד לא קבלנו )N=40( בחמש השנים האחרונות, האם אתה מודע לקיום החלטה ממשלתית כלשהי הנוגעת לרשות שאתה מכהן בה? האם אתה מעודכן ביישום אותה החלטה? כן. 6.3 כן, אך החלטות אלה אינם ישימות כי אינם שמים תקציב ייעודי ברור אני לא מודע להחלטת ממשלה ייעודיות לרשויות המקומיות הערביות מודע להחלטות הצהרתיות שאין אנו נהנים מהם )N=38( האם קיימת לרשות תוכנית רב שנתית לפיתוח היישוב המשקפת את מלוא צורכי היישוב לעוד חמש / עשר שנים? כן. 5.0 לא יש לנו תכנית חלקית )N=40( האם יזמת מתחילת כהונתך בקדנציה האחרונה תוכנית לפיתוח כלכלי של הרשות שלך מול משרדי הממשלה? כן, הוגשה למשרדי ממשלה ואנו עובדים לפיה. 5.3 כן, אך לא הוגשה לא אין לי תכנית פיתוח. )N=38( האם הרשות מנוהלת, בין היתר, על ידי חשב מלווה? והאם עצם קיומו של תפקיד זה מהווה מכשול להתפתחות הרשות? כן. 4.5 כן, אך אינו מהווה מכשול לא )N=40( בשאלה על מענקים ממשלתיים ענו 57. מהרשויות המקומיות הערביות שקיבלו מעט מאוד מענקים ייעודיים ממשרדי ממשלה בשלוש השנים האחרונות. 0% מהרשויות ענו שלא קבלו מענקים כלל בתקופה שצוינה. בהתייחס לחמש השנים האחרונות, 44.7% מהעונים אמרו שהם מודעים לקיום החלטה ממשלתית כלשהי הנוגעת לרשות בה הם עובדים ושהם מעודכנים לגביה, 6.3% אמרו שהם מודעים להחלטה אך היא לא יישומית כי אינה כוללת תקציב ייעודי ברור, 18.4% אמרו שאינם מודעים להחלטה ייעודית כזו, ו 10. מהעונים מודעים להחלטות הצהרתיות שאין הרשויות נהנים מהן.

32 30 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ בהתייחס לעתיד הרשות המקומית, ב 37. מהרשויות המקומיות קיימת תוכנית רב שנתית לפיתוח היישוב המשקפת את מלוא צורכי היישוב לעוד חמש או עשר שנים, ולעוד 37. יש תוכנית חלקית בלבד; לרבע )( מהרשויות לא קיימת תכנית כזו. שאלנו את העונים אם הם יזמו תוכנית לפיתוח הכלכלי של הרשות מול משרדי הממשלה. 57.9% מהם אמרו שהוגשה תכנית למשרדי הממשלה ושהם עובדים לפיה, 36.8% אמרו שלא יזמו תכנית פיתוח )אין להם(, ואילו ברשות מקומית אחת התכנית לא הוגשה לממשלה. ייתכן שהפער בין שיעור הרשויות שלא קיימת בהן תכנית לפיתוח היישוב )( לבין שיעור העובדים שאין להם תכנית פיתוח )6.8%( נובע מכך שחלק מהתכניות הוגשו עוד לפני מינוי העובדים שענו לשאלון, ולכן אם הייתה יוזמה להכנת תכנית רב שנתית לפיתוח היישוב, ברוב המקרים היא לא הייתה שלהם, אלא של קודמיהם. לקראת הסוף, שאלנו אם הרשות מנוהלת, בין היתר, על ידי חשב מלווה? ב 7. מהרשויות המקומיות הערביות צוין שקיים חשב מלווה ושהוא מהווה מכשול להתפתחות הרשות. ב 4. מהן צוין שקיים תפקיד כזה אך אינו מהווה מכשול, וב 30% ציינו שלא קיים חשב מלווה. 47. להלן נציג מספר היגדים ומבקשים את הבעת מידת הסכמתך: תשובות לשאלה 47 מס היגד )4=N( מסכים בהחלט מסכים 15.4 לא מסכים מתנגד הממשלה צריכה לקבוע סל שירותים מינימאלי לכל תושב שיהווה בסיס למימון הרשות המקומית יש לבטל את ההתניה של תקציב תואם )matching( בכדי שרשויות מקומיות יקבלו תקציב ממשלתי ייעודי יש להנהיג התניה של תקציב תואם דיפרנציאלי, רשויות במעמד סוציו כלכלי נמוך אחוז השתתפותם נמוכה בנק דקסיה מהווה חסם בפני התפתחות הרשות המקומית והאם הוא מערים קשיים ומכשולים בפני קבלת האשראי יש מקום להגביל את ההשכלה והניסיון של המתמודדים על כהונת ראש הרשות ואת חברי המועצה בחוק יש להקים יחידה במשרד הממשלה אשר תפקידה לעזור לרשויות מקומיות להכיר את הקולות הקוראים ולהגיש בקשות לימון פרויקטים התנהלות הרשות המקומית, בין היתר בגלל פקידים בכירים שאינם מספיק יוזמים ומנהלים את היישוב תכניות המתאר הקיימות מהווים חסם בפני פיתוח היישוב והגדלת ההכנסות של הרשות המקומית הקריטריונים וההתניות שנקבעים בקולות קוראים למימון פרויקטים אינם מתחשבים בתנאים של הרשויות המקומיות ערביות ומהווים חסם בפני השגת משאבים למימון פרויקטים חלוקת הכנסות מחדש בין רשויות חזקות לחלשות וניהול כלכלי על בסיס אזורי, כגון הקמת אכולות כלכלים הוא תנאי הכרחי להגדלת ההכנסות העצמיות של הרשות הפרטת שירותים הניתנים על ידי הרשות המקומית בכלל זה פיתוח וחיזוק מיקור החוץ outsourcing(( עוזר לרשות המקומית להגדיל את הכנסותיה וגם לייעל את הוצאותיה ראש הרשות המקומית חסום מלספק שירותים בגלל התלות בחשב מלווה, בוועדה מקומית ופיקוח יתר של משרד הפנים מתנגד באופן חריף

33 רקחמה יאצממ 31 מתנגד מסכים מס היגד )4=N( מסכים בהחלט לא מסכים מתנגד באופן חריף קיימת מדיניות מפלה את הרשויות הערביות המקטינה את ההכנסות של הרשות המקומית, עם זאת רשויות מקומיות אינם מנהלות את הוצאותיהן בצורה יעילה ואף בזבזנית המבנה החברתי החמולתי ביישוב הערבי מהווה גורם מרכזי להכשלה של ניהול הרשות המקומית וניצול משאבים יעיל הרשות המקומית סובלת מחובות אבודים המעכבים גיוס משאבים ממשרדי ממשלה, בכלל זה השגת מענק איזון ומייצר חסם בפני פיתוח ולכן קיים צורך להציע דרכים איך למחוק או לצמצם אותם קיימת הסכמה של הרשויות המקומיות הערביות על ההיגדים ששאלנו לעיל. רובם המכריע של העונים ענו "מסכים" או "מסכים בהחלט" על ההיגדים. להלן, אחוז המסכימים על ההיגדים הבאים: שיעור ההסכמה להיגדי המחקר הסכמה )אחוזים( )4=N( היגד הממשלה צריכה לקבוע סל שירותים מינימאלי לכל תושב שיהווה בסיס למימון הרשות המקומית. יש לבטל את ההתניה של תקציב תואם )matching( בכדי שרשויות מקומיות יקבלו תקציב ממשלתי ייעודי 3. יש להנהיג התניה של תקציב תואם דיפרנציאלי, רשויות במעמד סוציו כלכלי נמוך אחוז השתתפותם נמוכה 4. בנק דקסיה מהווה חסם בפני התפתחות הרשות המקומית והאם הוא מערים קשיים ומכשולים בפני קבלת האשראי 5. יש מקום להגביל את ההשכלה והניסיון של המתמודדים על כהונת ראש הרשות ואת חברי המועצה בחוק 6. יש להקים יחידה במשרד הממשלה אשר תפקידה לעזור לרשויות מקומיות להכיר את הקולות הקוראים ולהגיש בקשות לימון פרויקטים 7. התנהלות הרשות המקומית, בין היתר בגלל פקידים בכירים שאינם מספיק יוזמים ומנהלים את היישוב 8. תכניות המתאר הקיימות מהווים חסם בפני פיתוח היישוב והגדלת ההכנסות של הרשות המקומית 9. הקריטריונים וההתניות שנקבעים בקולות קוראים למימון פרויקטים אינם מתחשבים בתנאים של הרשויות המקומיות ערביות ומהווים חסם בפני השגת משאבים למימון פרויקטים 10. חלוקת הכנסות מחדש בין רשויות חזקות לחלשות וניהול כלכלי על בסיס אזורי, כגון הקמת אכולות כלכלים הוא תנאי הכרחי להגדלת ההכנסות העצמיות של הרשות המקומית 11. הפרטת שירותים הניתנים על ידי הרשות המקומית בכלל זה פיתוח וחיזוק מיקור החוץ outsourcing(( עוזר לרשות המקומית להגדיל את הכנסותיה וגם לייעל את הוצאותיה 1. ראש הרשות המקומית חסום מלספק שירותים בגלל התלות בחשב מלווה, בוועדה מקומית ופיקוח יתר של משרד הפנים 13. אומנם קיימת מדיניות מפלה את הרשויות הערביות המקטינה את ההכנסות של הרשות המקומית, עם זאת רשויות מקומיות אינם מנהלות את הוצאותיהן בצורה יעילה ואף בזבזנית 14. המבנה החברתי החמולתי ביישוב הערבי מהווה גורם מרכזי להכשלה של ניהול הרשות המקומית וניצול משאבים באופן יעיל 15. הרשות המקומית סובלת מחובות אבודים המעכבים גיוס משאבים ממשרדי ממשלה, בכלל זה השגת מענק איזון ומייצר חסם בפני פיתוח ולכן קיים צורך להציע דרכים איך למחוק או לצמצם אותם

34 3 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ אחוז הסכמה גבוה התקבל בהיגדים שהתייחסו למשרדי הממשלה ולמערכת. כל הרשויות המקומיות הערביות אמרו שהממשלה צריכה לקבוע סל שירותים מינימאלי לכל תושב שיהווה בסיס למימון הרשות המקומית, וכמעט כולם )97.( אמרו שיש לבטל את ההתניה של תקציב תואם )matching( בכדי שרשויות מקומיות יקבלו תקציב ממשלתי ייעודי. כמו כן, הביעו 9 מהרשויות המקומיות הערביות את רצונן בהקמת יחידה ממשלתית שתעזור להן להכיר את הקולות הקוראים ולהגיש בקשות למימון פרויקטים. הרשויות )9.( מסבירות שהקריטריונים וההתניות שנקבעים בקולות קוראים למימון פרויקטים אינם מתחשבים בתנאיהן של הרשויות המקומיות הערביות, ובעצם מהווים חסם בפני השגת משאבים למימון פרויקטים. מעל 9% אמרו שיש להנהיג התניה של תקציב תואם דיפרנציאלי, כך שאחוז ההשתתפות של רשויות הנמצאות במעמד חברתי כלכלי נמוך יהיה נמוך בהתאם. אחוז דומה ציינו שתכניות המתאר הקיימות מהוות חסם בפני פיתוח היישוב והגדלת ההכנסות של הרשות המקומית. 85.4% מהרשויות המקומיות רואות את חלוקת ההכנסות מחדש בין רשויות חזקות לחלשות וניהול כלכלי על בסיס אזורי )כגון הקמת אשכולות כלכלים( כתנאי הכרחי להגדלת ההכנסות העצמיות של הרשויות. הבעיה הכלכלית עולה שוב, ו 8% מהרשויות המקומיות ציינו שהן סובלת מחובות אבודים המעכבים גיוס משאבים ממשרדי ממשלה )בכלל זה השגת מענק איזון(, וזה מייצר חסם בפני פיתוח ולכן קיים צורך להציע דרכים לביטול או צמצום החובות. על שאר ההיגדים הסכימו פחות מ 7 מהעונים. עמדות הרשויות המקומיות הערביות ביחס למשרדי הממשלה 48. האם התגובות של משרדי ממשלה בהכללה לפניותיכם לתקצוב ולתמיכה הן סבירות? כן קיימת שונות בין משרדי ממשלה, אך לרוב סביר אומנם קיימת שונות בין משרדי ממשלה, אך לרוב בלתי סביר בלתי סביר ואף לרוב קיימת התעלמות )N=39( האם לדעתך החלטות הממשלה בנוגע לפיתוח היישוב והרשויות המקומיות הערביות הן ברורות וממומשות כראוי? כן. 8.9 לא החלטות הממשלה מנציחות הפליה, מס שפתיים ואינם כוללים מנגנונים ליישום )N=38( לדעתן של כמחצית מהרשויות המקומיות הערביות )48.7%( קיימת שונות בין תגובותיהם של משרדי הממשלה ביחס לפניותיהן של הרשויות בבקשה לתקצוב ולתמיכה כלכלית, אך המשיבים מציינים שלרוב התגובה היא סבירה. לעומתם, 38. אמרו שאמנם קיימת שונות בין משרדי ממשלה, אך לרוב התגובה שהם מקבלים אינה סבירה, ואילו 1.8% אמרו שהתגובות אינן סבירות ואף ברוב הפעמים קיימת התעלמות מהפניות של הרשויות הערביות. בהמשך לכך שאלנו על החלטות הממשלה בנוגע לפיתוח היישובים הערביים, וגם כאן עלה שהרשויות המקומיות הערביות מרגישות יחס שלילי כלפיהן: כשני שליש )63.%( אמרו שהחלטות הממשלה מנציחות הפליה ואינן כוללות מנגנונים ליישום. כ 9% אמרו שהחלטות הממשלה אינן ברורות ואינן ממומשות כראוי כדי לפתח את יישוביהם.

35 רקחמה יאצממ המלצות לשיפור מצב הרשויות המקומיות הערביות 50. הערות, נקודות שאתה מעוניין להעלות והמלצות: חינוך מס' כלכלי 1 נדרשת הפעלת רפורמה בארנונה, וחלוקה צודקת במשאבים בין המגזר הערבי למגזר היהודי ספר ולתלמידים חלוקה שווה של ההכנסות בין רשויות מקומיות סמוכות ודיור 3 הגדלת מענק איזון לפי נוסחה חדשה המתחשבת במצב סוציו אקונומי )העלאה לפחות ב 40% ( שינוי שיטת סינון רשויות )matching( היכולות להשתתף בפרויקטים העברת תקציבים ישירות למועצות המקומיות העברת הטיפול ביישובים הבדואים למשרד ראש הממשלה תרם מבחינה מקצועית לקידום תכניות ותקציבית של היישובים המגזר הערבי לא נהנה מתקציבי משרדי ממשלה ומוסדות אחרים )משרד הדתות, עזבונות,..(. יש להשקיע בפיתוח המגזר הערבי הנמצא כיום באשכול 1+ במדד סוציו אקונומי הקמת יחידות כלכליות בעיריות הגדלת תקציב החינוך )לפחות ב ( על מנת לאפשר סל סיוע לבתי הגדלת הסיוע לנזקקי רווחה, נכים, קשישים, אלמנות, מחוסרי עבודה מערך החינוך ברשויות המקומיות אינו מאויש ואינו בדרג מקצועי עקב העדר מימון ויכולת תקצוב מתקציבי חינוך תעסוקה ובנייה קידום תכנית מתאר ובניין על ידי פיתוח אזור תעשייה, מלאכה ומסחר הרחבת שטח/תחומי השיפוט הפשרת קרקעות והגדלת תכניות מתאר, וביטול תכניות מתאר ארציות ומחוזיות תוך הרחקה מהמרקם העירוני / הכפרי המהווה חסם עתידי הקמת יחידות תכנון אסטרטגי בעיריות תגבור מערך ההנדסה כדי מנת לעמוד במימוש התברי"ם מימון הרשות המקומית על ידי סל שיקומים לכל תושב אינו למספיק. נדרשות הכנסות ממשאבים כמו אזור תעשייה, מלאכה, ומשרדים אדמיניסטרציה יש חשיבות רבה למבנה הארגוני אדמיניסטרטיבי להשגת היעדים בכל רשות מקומית ניתוח ממצאים והסקת מסקנות ביניים נתוני הרשויות: ממצאי המחקר מראים שגודל האוכלוסייה ברשויות המקומיות הערביות בשנת 015 מגיע עד 50,000 תושבים לרשות, כאשר גודלן של רוב הרשויות )6.( נע בין 5,000 ל 15,000 תושבים. יתר על כן, אנו לומדים שמעמדן המוניציפאלי של הרשויות המקומיות הערביות מתחלק ל כ 83% מועצות מקומיות, כ 1% עיריות וכ מועצות אזוריות. 8 מהרשויות שייכות לתאגידי מים וביוב, וכמעט כל הרשויות )97.6%( שייכות לוועדה מקומית מרחבית לתכנון ובניה, מה שמצביע על אי עצמאותן של הרשויות המקומיות הערביות ועל תלותן בגופים אחרים בכל הקשור לקידום והתפתחות היישובים שלהן.

36 34 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ מצב כוח האדם ברשויות: התשובות הראו שהמחלקות הקיימות ברשויות נותנות מענה בסיסי לתושבים, כגון מחלקת הרווחה, החינוך, תברואה, ספורט ותרבות. לעומת זאת, כמחצית מהמחלקות האחרות אינן קיימות אצל רוב הרשויות: מחלקה לשיפור פני היישוב, מחלקת דוברות, חברה כלכלית או מחלקת תיירות. ברובן המכריע של הרשויות אין מחלקת שימור ומחלקה לפיתוח כלכלי. מצב זה מסביר כנראה את הקושי להתפתח מבחינה כלכלית ביישובים הערביים, שהרי גם התיירות היא מקור הכנסה שאינו מנוצל דיו כיום. בהערכת מידת שביעות הרצון מהמחלקות השונות, הביעו ראשי הרשויות מידה בינונית עד גבוהה וגבוהה מאוד של שביעות רצון ממחלקות אלה ומהמקצועיות שלהן. ממצאים דומים ותואמים התקבלו בהערכת מקצועיות העובדים במחלקה ובשאלה האם הם ראויים לתפקידם. המידה הנמוכה ביותר של שביעות רצון התקבלה בהערכת העובדים במחלקת דוברות. ייתכן שחלק מהבעייתיות הקיימת בתפקוד הרשויות המקומיות הערביות נובעת מחוסר המקצועיות של העובדים. חוסר מקצועיות וגם חוסר בעובדים ראויים גורם לאי יעילות במחלקה בפרט ובמערכת בכלל. הממצאים מלמדים שרק בארבע מחלקות מתוך חמש עשרה ציינו מעל לשלושה רבעים מהעונים שקיימים עובדים ראויים לתפקידם, והמחלקות הן: מנכ"ל, הנדסה, גזברות והנהלת החשבונות, ורווחה. מה שמסביר את הפער בין שביעות הרצון לתפקוד היא שביעות הרצון הגבוהה ממחלקות אלו לעומת העדר של רבות מהמחלקות האחרות. בעיה נוספת הפוגעת בתפקוד הרשויות המקומיות הערביות הוא המחסור בעובדים. הממוצע הכללי של העובדים הדרושים למחלקה הוא ארבעה עובדים, כאשר מועסקים בפועל כ 3 עובדים בממוצע. מספר עובדים הולם יעזור לרשות לבצע יותר משימות ואף לפתח וליזום פרויקטים לקידום. קיימת אפשרות שקשרים פוליטיים וחמולתיים משפיעים גם הם על מצב זה. מצאנו כי 73.6% מהעונים חשים וסובלים מפוליטיזציה, סמויה או מורגשת, של העובדים המנהלים ברשות המקומית וכן כי בכ 47% מהרשויות העובדים הבכירים מהווים חסם בפני מימוש תכניות עבודה ואספקת שירותים לתושבים. ממצאים אלה מעוררים חשש כי חלק מאותם עובדים בכירים מונו על בסיס שיקולים פוליטיים וחמולתיים ולא על בסיס שיקולים מקצועיים. המחסור בעובדים בכלל, ובעובדים מקצועיים בפרט, מאלץ את הרשויות המקומיות הערביות להיעזר, לפחות באופן חלקי, ביועצים חיצונים לביצוע ניהול הרשות המקומית בתחומים השונים )ממוצע כללי 1.9(. הממצאים מלמדים שהחוסר בעובדים מקצועיים קיים בעיקר במחלקות המשמעותיות ביותר האמורות להוביל את הרשות למקום מתקדם יותר. מעל ל 90% מהרשויות הערביות נעזרות בייעוץ משפטי והנדסי באופן חלקי ואף מלא, יותר משלושה רבעים מהרשויות נעזרות בייעוץ בתחום ניהול פרויקטים וכמחצית מהן )כ 47% ( נעזרות בייעוץ חיצוני בנושא גיוס משאבים ממשלתיים כדי להגדיל את הסיכוי לקבלת מענקים ממשלתיים. תכנון ובנייה, מקרקעין ושטחי שיפוט: מאחר שברשויות המקומיות הערביות, שטח השיפוט המוגבל אינו מאפשר פיתוח אזורי תעסוקה ותעשיה אשר יעמידו הכנסות לרשות, מחייבת את הרשות להסתמך יותר על תמיכה ממשלתית. מכאן עולה הצורך בהגדלת תחומי השיפוט ובמקביל בקידום תוכניות מתאר מפורטות הכוללות הפרשות של מקרקעין לצרכי ציבור. פתרון נוסף שהוצע על ידי הרשויות המקומיות הוא עריכת איחוד וחלוקה )רה פרצלציה( בעת הכנת תכניות מתאר חדשות ומפורטות שיהוו בסיס להפרשת קרקע לצורכי ציבור בכדי לספק שטחים לפרויקטים ציבוריים. עצמאותן של הרשויות המקומיות הערביות בתחום התכנון והבנייה הוא מהותי להתפתחותן. אנשי הצוות ברשויות המקומיות הינם, לרוב, תושבים של אותם יישובים, ולכן הם מודעים לצרכים של האוכלוסייה. כדי להתפתח נדרשת תכנית מתאר ליישוב ותוכנית מפורטת המהווה בסיס להוצאת היתרי בנייה, אך בעוד של 69% מהרשויות יש תכנית מאושרת כזאת, רק ב 11.4% מהן היא עונה על צרכיו של היישוב לקראת העשורים הבאים. בשל מגבלה זו והתלות בגורמים חיצוניים לקידום היישובים, 67. מהרשויות המקומיות הערביות הן בעד קבלת מעמד של ועדה מקומית עצמאית לתכנון ובניה ועוד 1 מתלבטות לגבי הנושא. הם )80%( רואים בהקמת ועדה כזאת ביישוביהם פתרון לקידום התכנון היישובי, לבעיית המגורים ולהגדלת ההכנסות שלהם. העצמאות של הרשויות תשחרר אותן מתכניות ארציות ומחוזיות המגבילות את התכנון

37 רקחמה יאצממ 35 והפיתוח של יישוביהן, ברגע שכ 40% מתכנית המתאר המאושרות היום כוללת אזורי תעשיה או אזורי מסחר קטנים ובכ 40% מהתכניות לא קיימים אזורים כאלה המאפשרים לרשויות הכנסות עצמיות כלל. תחום השיפוט הינו גורם המגביל את התפתחותם של 93% מהיישובים הערביים. למרות העובדה שתכניות המתאר של יותר מחצי מהרשויות )53.8%( כוללות שטחים בבעלות המדינה המאפשרים פיתוח שכונות מגורים חדשות, בשליש מהרשויות יש להרחיב את תחום השיפוט ותכניות המתאר כי רק אז יהיו שטחי מדינה מתוכננים לפיתוח היישובים הללו. רובן הגדול של הרשויות הגישו בקשות להגדלת תחום שיפוטן אך ברוב המקרים הבקשה לא נענתה או שנענתה באופן חלקי בלבד. כידוע, פיתוח היישובים הערביים מבחינה כלכלית כרוך באזורים מהם ניתן לקבל הכנסה. במקרה של הרשויות המקומיות הערביות קיים חסם מרכזי בדמות היעדרם של אזורי תעשייה ותעסוקה וכן תוכניות לפיתוח כלכלי ממצא שעלה לגבי יותר מ 80% מהרשויות. נזכיר שקיימים קריטריונים לתקצוב של משרדי ממשלה, בכלל זה הענקת מענק האיזון. ממחקר זה עולה שקריטריונים אלה אינם ברורים ל 8.% מהרשויות המקומיות הערביות, והם נתפסים כבלתי שוויוניים בעיני 56.4% מהרשויות. כמו כן, חצי הרשויות אינן מסכימות עם השיטה בה קושרים את שיעור הגביה וההכנסות העצמיות של הרשות המקומית בזכאות לקבל מענק האיזון, וגם כאן נאמר שהיא בעייתית )4 אמרו כך(. עמדה דומה התקבלה בנוגע להתניה של משרדי ממשלה במימון תקציב תואם )Matching( כדי לקבל מימון ממשלתי. הרשויות תופסות אותה כחסם בפני השגת משאבים לביצוע פרויקטים ואספקת שירותים ומבקשות לבטלה, במיוחד לגבי רשויות חלשות. לכן מוצע לקבוע מימון תואם דיפרנציאלי, כך שאחוז ההשתתפות של רשויות הנמצאות במעמד סוציו כלכלי נמוך יהיה נמוך בהתאם. מצב כלכלי וניהול כספי: לאחר סקירה של מצבן הכלכלי של הרשויות המקומיות הערביות מזוויות שונות ולפי דיווח עצמי של ממלאי תפקידים בכירים ברשויות המקומיות הערביות ניתן לסכם ולומר כי 68.4% מהן נמצאות כיום בגירעון תקציבי, עובדה המלמדת שהתמיכות המתקבלות אינן מספיקות. עוד מצאנו שכ 70% מהרשויות סובלות מחובות אבודים העולים על 30% מחיובי הארנונה. לפי הממצאים, 87. מהרשויות המקומית מנהלות את הוצאותיהן בצורה ראויה ומקצועית, נתון המותיר שאלה בנוגע לשיעור הגבוה של החובות האבודים. בשאלה מעמיקה יותר על ניהול הכספים ברשויות המקומיות הערביות, מצאנו ש 60% מהן מנצלות באופן מלא את המשאבים הכספיים המוקצים ממשרדי ממשלה, והשאר לא מנצלות את מלוא המשאבים בשל חסמים שונים וגורמים נוספים. ניהול כספי טוב מתבטא גם בניצול מיטבי של מירב המקורות התקציביים האפשריים, ומנתוני המחקר עולה תמונה לפיה הרשויות המקומיות הערביות אינן מצליחות לעשות זאת. תוכניות פיתוח: תכנון רב שנתי הוא כלי ליישם החלטות ולבצע שינוי. תוכנית רב שנתית כזאת לפיתוח היישוב המשקפת את מלוא צורכי היישוב לעוד חמש או עשר שנים קיימת ב 37. מהרשויות, וקיימת חלקית בעוד 37. נוספות. היוזמה להכנת תוכנית לפיתוח כלכלי של הרשות היא צעד רציני יותר ויש להגיש אותה למשרדי הממשלה כמו שעשו 57.9% מהרשויות. אנו סבורים כי על כל הרשויות המקומיות הערביות לעשות צעד נוסף ומשמעותי בתהליך על מנת להגיע לקידום ופיתוח, כלומר ליזום בעצמן תוכניות פיתוח, לתכנן ולפעול יחד לטובת האוכלוסייה. אל לרשויות המקומיות הערביות להמתין לסיוע החיצוני כי הוא תמיד יהיה חסר, מינימאלי ומותנה )כמו בדרישה של תקציב תואם(, לא תמיד ברור ולא תמיד מתחשב בתנאיהן המיוחדים של הרשויות. תמיכה ממשלתית: קולות קוראים מטעם משרדי ממשלה הם דרך אחת לקבל מימון לפרויקטים ביישובים. בשלוש השנים האחרונות, כמעט כל הרשויות )97.( הגישו בקשה לקבלת מימון ממשרדי ממשלה עליה ידעו דרך קולות קוראים, כלומר מדובר במקור מידע חשוב עבור הרשויות. אשר להחלטות ממשלה העוסקות בתמיכה ופיתוח של הרשויות המקומיות הערביות, נמצא כי בהתייחס לחמש השנים האחרונות, 44.7% מהרשויות מודעות לקיום החלטה ממשלתית כלשהי הנוגעת להן ו 6.3% מודעות להחלטה אך היא לא יישומית כי אינה כוללת תקציב ייעודי ברור.

38 36 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ ממצא מעודד העולה מהשאלון הוא כי קיים אמון של הרשויות המקומיות הערביות בממסד הממשלתי וקיימת נכונות לשתף פעולה עם הממשלה לצורך קידום הרשויות ומימוש מיטבי של החלטות הממשלה ושל הזכויות במשרדי הממשלה השונים. כמעט כל הרשויות )9( העלו את הצורך להקים גוף ממשלתי אשר יסייע להן להכיר את הזכויות וההחלטות הרלוונטיות, להתגבר על החסמים ולהגיש בקשות למימון פרויקטים. הצורך ביחידה זאת נובע מהעדיפות הברורה שבעבודה מול גוף מרכז אחד לעומת עבודה מול כל משרד ממשלתי בנפרד, כפי שקיים כיום. לסיכום, הממצאים מלמדים על מצב הרשויות המקומיות הערביות, שאינו במיטבו. למרות זאת, נשמע הרבה רצון להוביל לשינוי ומוטיבציה לעתיד יותר טוב. יתר על כן, היוזמה לבניית מודל העשוי לשמש את הרשויות המקומיות בפיתוח שלהן, והנותן כלי למדוד את ההשפעה של פרויקטים כלכליים מלמד גם כן על הנכונות לקדם את המצב הקיים ולפעול יחד )מערכת, רשויות, שלטון, יזמים ותושבים( ולהתגבר על החסמים כדי לסרטט עתיד אחר ולהוביל לשינוי המציאות, עם ריבוי תעשייה ומסחר ביישובים הערביים. החלטות ממשלה בנוגע לרשויות המקומיות הערביות הממשלה מקבלת מדי שנה מאות החלטות ליישום מדיניותה. המעקב אחר ביצוע החלטותיה והדיווח על כך מוסדרים בתקנון עבודת הממשלה. מחקר של המרכז הישראלי להעצמת האזרח "עשור של החלטות ממשלה" סקר את כל ההחלטות של שלוש הממשלות האחרונות: מהממשלה ה 31 בראשותו של אהוד אולמרט ועד הממשלות ה 3 וה 33 בראשותו של בנימין נתניהו. המחקר מצא כי הנושאים המרכזיים שהיו על סדר יום הממשלות בעשור האחרון הם: מדיני בטחוני: עיקר ההחלטות התקבלו על רקע פעולות צבאיות ומבצעיות מרכזיות דוגמת מלחמת לבנון השנייה, מבצעים ברצועת עזה ונושאים הקשורים לעסקאות שבויים ושחרור אסירים. שיעור ההחלטות הביצועיות בנושא זה פוחת בהדרגה מהממשלה ה 31 )11.7%(, דרך הממשלה ה 3 )8%( ועד הממשלה ה 33 )6.8%(. דיור ונדל"ן: הנתונים מעידים על מיקום הולך וגובר של נושא הדיור בסדר יומן של הממשלות על פני העשור האחרון, ומשקפים את הרחבת העיסוק מצד הממשלה במשבר הדיור בשנים האחרונות משיעור של 5.4% החלטות ביצועיות בממשלה ה 31, ל 8.8% בממשלה ה 3 ועד לכדי 14.3% בממשלה ה 33. שירותים חברתיים בשלושה תחומים מרכזיים: חינוך, בריאות ורווחה. ניתן לראות שיעור הולך ופוחת של החלטות ביצועיות על פני שלושת הממשלות, ובעיקר שיעור נמוך של החלטות ביצועיות בתחומים אלו בממשלה ה 33. בחינוך: משיעור של 6% בממשלה ה 31 ו 7.% בממשלה ה 3 למחצית מכך.9% בממשלה ה 33. ברווחה: משיעור של 5.1% בממשלה ה 31, ל 4.3% בממשלה ה 3 ול 1.7% בלבד בממשלה ה 33. בבריאות: משיעור של 5.1% בממשל ה 31 וה 3 לשיעור של 3.% בממשלה ה 33. אנרגיה, מים ותשתיות: קיימת עליה בשיעור ההחלטות הביצועיות בנושא האנרגיה, המים והתשתיות. ההחלטות הביצועיות עלו מרמה של 6.4% בממשלה ה 31 לשיעור של 7.% בממשלה ה 3 ועד לשיעור של 1.4% בממשלה ה 33. פנים ושלטון מקומי: בנושא זה קיימת ירידה בהחלטות הממשלה הביצועיות בעניין השלטון המקומי, כך ששיעור ההחלטות הביצועיות ירד מרמה של 11.1% בממשלה ה 31 לרמה של 10.8% בממשלה ה 3 עד לשיעור של 7.8% בממשלה ה 33. האוכלוסייה הערבית בהחלטות הממשלה כבר בהצעה לשיפור עבודת הממשלה שהגישו השרים אהרון יריב וגד יעקובי ב 1974 נאמר ש"כיום עוסקות הממשלה וועדות השרים בנושאים אשר אין כל סיבה שלא יידונו בפורום אחר, ונושאים רבים נדונים בהן תוך ירידה לפרטים מקצועיים במידה יתרה". גם ועדת קוברסקי המליצה בשעתה "להעביר נושאים פורמאליים

39 רקחמה יאצממ 37 טכניים מסדר היום של הממשלה לפורום המנכ"לים... בכך תוקל מעמסת היתר הכמותית על סדר היום של הממשלה ויתאפשר לה להתמקד בנושאים מרכזיים...". בעניין זה כתב שופט בית המשפט העליון ולשעבר היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, במאמרו מ 1996, כי "שאלה מהותית כשלעצמה, מעבר לפורמאליות של סדר היום, מהם הנושאים שאכן מובאים בפועל לדיון בממשלה. למען האמת, קשה למצוא הסבר ראוי למצב הקיים ולאפיין את הנושאים העולים לדיון". מחקרנו עוסק במדיניותה של ממשלת ישראל כלפי האזרחים הערבים במדינה ובפעולותיה במגזר הערבי. מדיניות הממשלה היא תכנית פעולה המכוונת לשם השגת מטרות. היא עשויה לבוא לידי ביטוי בפעולות של משרדי הממשלה ושל הגופים הכפופים לה. החלטות הממשלה קשורות, בין השאר, בהקצאת משאבים וכן בייזום פעולות חקיקה ובאכיפת חוקים. מדיניות הממשלה עשויה להיות לא מתוכננת וגם היעדר עשייה בתחום מסוים הוא למעשה ביטוי של מדיניות. הממשלה איננה הגורם היחיד המשפיע על האזרחים הערבים גם גופים הפועלים לצדה עשויים להשפיע עליהם. למשל, הרשות המחוקקת יכולה לחוקק חוקים שאינם תואמים את מדיניות הממשלה או להשפיע על פעולותיה באמצעות ועדות הכנסת, והרשות השופטת יכולה לפסוק דין בניגוד להחלטות הממשלה ולמדיניותה אם השופטים סבורים שהן סותרות את ערכי היסוד של המדינה. מדיניות הממשלה מתגבשת כנגד האתגרים המקומיים, האזוריים והבין לאומיים של מדינת ישראל ומושפעת גם מהשיח הציבורי. האוכלוסייה הערבית כמיעוט האוכלוסייה הערבית בארץ הינה מיעוט אתני לאומי פריפריאלי, הווה אומר, מיעוט מספרי וסוציולוגי חסר כוח והשפעה. חרף העובדה שהם מהווים כחמישית מן האוכלוסייה, אין להם ייצוג בעילית הכלכלית, השלטונית, הצבאית והתרבותית של המדינה. לפיכך הם גם אינם שותפים למעגלי מקבלי ההחלטות. לא ייפלא, אפוא, שהם חשים תחושת קיפוח עמוקה, המולידה תסכול גובר והולך, דבר המאיר מציאות חברתית קשה שבה ערביי ישראל נמצאים בתחתית הפירמידה הריבודית של החברה הישראלית. זו תוארה עוד בראשית שנות ה 80 כ"סדר אתני משולש", שבראשו היהודים האשכנזים, בתווך היהודים המזרחיים ואילו בתחתית ערביי ישראל. וועדת אור התייחסה למערכת היחסים בין המיעוט הערבי לרוב היהודי כחלק מחקר אירועי אוקטובר 000: "יחסי מיעוט ורוב הם בעייתיים בכל מקום ובמיוחד במדינה המגדירה את עצמה על פי לאומיותו של הרוב. לדילמה המתעוררת במדינה כזו אין למעשה פתרונות מושלמים ויש גם הטוענים כי קיים ניגוד מהותי בין עקרונות מדינת לאום רובנית לבין עקרונותיה של דמוקרטיה ליברלית". אשר לאפליה שחיים בה אזרחיה הערבים של המדינה כגורם יסודי ברקע לחיכוכים ולהתנגשויות שפרצו בין אזרחים ערבים לבין השלטונות כתבה הוועדה בדו"ח: "אזרחי המדינה הערבים חיים במציאות שבה הם מופלים לרעה כערבים. חוסר השוויון תועד במספר רב של סקרים ומחקרים מקצועיים, הוא אושר בפסקי דין ובהחלטות הממשלה וכן מצא את ביטויו בדו"חות מבקר המדינה ובמסמכים רשמיים אחרים. אף שרמת המודעות להפליה זו בקרב הרוב היהודי היא לעתים קרובות נמוכה למדי, בתחושותיהם ובעמדותיהם של האזרחים הערבים היא תופשת מקום מרכזי. היא מהווה, לדעת רבים, הן במגזר הערבי והן מחוצה לו, כולל בקרב גורמי הערכה רשמיים, גורם מתסיס מרכזי. כך גם לגבי מישורים שונים, בהם לא נעשה די כדי להתמודד עם מצוקותיו וקשייו המיוחדים של המגזר הערבי. לפיכך, יש לראות תופעות אלה כגורמי יסוד העומדים ברקע לחיכוכים ולהתנגשויות שפרצו בין אנשי המגזר הערבי לבין השלטונות". מעמדה הפריפריאלי של האוכלוסייה הערבית מביא לחוסר השפעה על החלטות הממשלה בכלל ועל החלטות הממשלה הנוגעות לאוכלוסייה הערבית בפרט. סקירת החלטות הממשלה השונות מעלה כי חלקה של האוכלוסייה הערבית בהחלטות הממשלה השונות היה זניח, אך עם מגמה של עליה במיוחד בשנים האחרונות. במשך 3 שנים נתקבלו כ 9,000 החלטות שרק 101 מתוכן, המהוות כ 1% מכלל ההחלטות, היו החלטות ייעודיות

40 38 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ בעניין נושאים שונים של האוכלוסייה הערבית. חשוב לציין, כי כל החלטות הממשלה לא לקחו בחשבון ולא התייחסו לאוכלוסייה הערבית המתגוררת בערים המעורבות. קיימת אבחנה במשרד ראש הממשלה בין קבוצות שונות המרכיבות את האוכלוסייה הערבית. בהתאם להחלטות הממשלה עולה כי ההחלטות הייעודיות שויכו לשלוש קבוצות עיקריות: א( הדרוזים, ב( המיעוטים, ג(הבדואים. מהסקירה עולה, כי תקופת השפל ביחס לאוכלוסייה הערבית הייתה בזמן ממשלת אריאל שרון ה 9 בה נתקבלו רק שלוש החלטות ייעודיות בעניין האוכלוסייה הערבית בחלוקה שווה בין הקבוצות. זה הזמן לציין כי בתקופת ממשלה זו התרחשו אירועי אוקטובר 000. טבלה מס 1: רשימת הממשלות אליהן מתייחס המחקר מס מס. ממשלה 65 רבין/ פרס 7 בנימין נתניהו 8 אהוד ברק 9 אריאל שרון 30 אריאל שרון/אהוד אולמרט 31 אהוד אולמרט 3 בנימין נתניהו 33 בנימין נתניהו סה"כ סה"כ החלטות ממשלה אין נתון אין נתון אין נתון 9 1,115,057 3,913 1,886 9,000 סה"כ החלטות ממשלה ייעודיות בעניין האוכלוסייה הערבית החלטות ייעודיות בעניין האוכלוסייה הערבית: השנים 199 עד 015 התאפיינו באי יציבות שלטונית בארץ, כך שבמשך תקופה של 3 שנים כיהנו 9 ממשלות. ניתן לחלק את החלטות הממשלה לשתי תקופות: 1. התקופה הראשונה: לפני אירועי אוקטובר 000: בתקופה זו, שכללה את ממשלות רבין פרס ה 65, ממשלת נתניהו ה 7 וממשלת אהוד ברק ה 8, נתקבלו ביחד 4 החלטות ייעודיות בעניין האוכלוסייה הערבית. עיקר ההחלטות התמקדו בבדואים ובדרוזים כך שבגין שתי הקבוצות ביחד נתקבלו 35 החלטות.. התקופה השנייה: לאחר אירועי אוקטובר 000: תקופה זו כוללת את ממשלת אריאל שרון ה 30, ממשלת אהוד אולמרט ה 31 וממשלות בנימין נתניהו ה 3 וה 33. בתקופה זו נתקבלו 56 החלטות ייעודיות בעניין האוכלוסייה הערבית, כך שהדגש היה על אוכלוסיית המיעוטים שנתקבלו בגינה 9 החלטות, האוכלוסייה הבדואית באה לאחר מכן עם 17 החלטות והדרוזית קיבלה תשומת לב פחותה עם 8 החלטות ייעודיות בלבד. טבלה מס. : התפלגות ההחלטות הממשלתיות לקבוצות האוכלוסייה לפי ממשלה קבוצה/ ממשלה מיעוטים בדואים דרוזים סה"כ 65 רבין פרס 33 בנימין נתניהו בנימין נתניהו אהוד אולמרט אריאל שרון אריאל שרון אהוד ברק נתניהו אירועי אוקטובר 000 מהווים אירוע מכונן ביחס ממשלות ישראל כלפי האוכלוסייה הערבית בכל הקשור ביחס האוכלוסייה למדינה. מרבית ההחלטות כפי שיוסבר להלן התמקדו בתחום יחס המשטרה כלפי האוכלוסייה הערבית.

41 רקחמה יאצממ 39 תחומי ההחלטות הממשלתיות: תחומי ההחלטות הממשלתיות הייעודיות היו לרוב שונים בין קבוצות האוכלוסייה הערבית, כפורט להלן )ר נספח 9(: 1. הבדואים: החלטות הממשלה מבחינות בין אוכלוסייה בדואית המתגוררת בצפון הארץ לזו המתגוררת בצפון ומרכז הנגב. כל ההחלטות הממשלתיות בעניין הבדואים התמקדו בתחומים של: פיתוח כלכלי, תשתיות, יחס האוכלוסייה למדינה, תכנון, התיישבות, חינוך ובריאות. תרשים מס. 1: התפלגות החלטות ממשלה לבדואים לפי ממשלה בתקופה שלפני אירועי אוקטובר 000, מרבית החלטות הממשלה בעניין הבדואים התמקדו בתחום תכנון יישובים בדרום, תשתיות ופיתוח כלכלי. תחום התכנון כלל נושאים כגון צווי הריסה, הקמת מנהלת יישובים, הקמת ישובים נוספים לאכלוס, הסדרת קרקעות ופיצוי למפונים, פיתוח תשתיות ותביעות בעלות. בחום התשתיות ההחלטות התמקדו בחיבור יישובי הבדואים בדרום לחשמל והקמת מערכות ביוב. בתחום הפיתוח הכלכלי ההחלטות התמקדו בעיקר בהקניית מעמד של יישוב מוכר ליישוב ערב אל נעים. בתקופה שלאחר אירועי אוקטובר 000, החלטות הממשלה המשיכו להתמקד בתכנון, במיוחד עבור ההתיישבות הבדואית בדרום, וכן בפיתוח הכלכלי, בתוכנית חומש רב שנתית לפיתוח הבדואים בצפון ובדרום וביחס האוכלוסייה למדינה בכל הקשור בהקמת רשות להסדרת ההתיישבות בנגב.

42 40 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ. מיעוטים: התייחסות ממשלות ישראל לאוכלוסיית המיעוטים קיבלה ביטוי בהחלטותיה לפני ואחרי אירועי אוקטובר 000. בתקופה לפני אירועי אוקטובר 000 נתקבלו החלטות זניחות ביחס לאוכלוסיית המיעוטים, כך בתקופה זו נתקבלו רק 8 החלטות ומחציתן בתחום התעסוקה בשירות הציבורי. תרשים מס. : התפלגות החלטות ממשלה למיעוטים לפי ממשלה ההחלטות העיקריות בתחום זה היא החלטה מס 78 )ממשלת ברק ה 8 ( מיום 000/8/4 שעניינה להביא לכך כי עד תום 004 יגיע מספר המועסקים בשירות המדינה ל 10%, והחלטה מס 4193 )ממשלת בנימין נתניהו ה 3 ( מיום 01/01/9 שעניינה הגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ושיעור התעסוקה, במיוחד בקרב נשים ערביות. בתחום הפיתוח הכלכלי נתקבלה החלטה חשובה הידועה בשם "תוכנית הארבעה מיליארדים" של אהוד ברק שדגלה בקידום תוכניות בנייה ביישובים הערביים ופיתוח תשתיות. בתקופה שלאחר אירועי אוקטובר 000 חל שיפור ביחסן של ממשלות ישראל בכל הקשור לאוכלוסיית המיעוטים, דבר המתבטא בהחלטות ייעודיות רבות. בתקופה זו נתקבלו 8 החלטות, כאשר 1 מהן התמקדו בתחום יחס אוכלוסיית המיעוטים עם המדינה. ההחלטות התמקדו בהקמת רשות לקידום המיעוטים במשרד ראש הממשלה )104(, הגברת המודעות ליחסים עם המגזר הערבי עקב אירועי אוקטובר 000 )החלטה 07(, פריסת משטרת ישראל ביישובי המיעוטים, הרחבת מערך השירות האזרחי והלאומי ושילוב מיעוטים בשירות האזרחי )שוויון בנטל(. נתקבלו 4 החלטות בתחום פיתוח כלכלי לאוכלוסיית המיעוטים. ההחלטות התמקדו בהכנת תוכנית חומש לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים לשנים )החלטה 1539( אשר התמקדה ב 13 רשויות מקומיות בלבד ב 4 תחומים עיקריים: החלטה ראשונה: פיתוח כלכלי תעסוקתי, דיור ונדל"ן, נגישות תחבורתית, ביטחון אישי ואכיפה. תקציב התוכנית יעמוד על סך מיליון. החלטה שנייה )443( אשר מהווה הרחבה להחלטה מס 1539 בפרק המגורים והנדל"ן, כוללת את כל יישובי מגזר המיעוטים )למט ישובים המקבלים סיוע אחר בתחום הדיור אשר אינו נופל בגדר החלטה 1539(. החלטה שלישית )1140( מהווה תוכנית רב שנתית לסיוע בפיתוח תשתיות ביוב. החלטה רביעית )365( מתווה פעילות ממשלה לשנת 015 בתחום תחבורה, ביטחון פנים, פיתוח כלכלי תעסוקתי, פיתוח תשתיות תיירותיות, בינוי. נתקבלו 5 החלטות ייעודיות שתכליתן הוספת ישובים חדשים: החלטה אחת )95( התמקדה בהוספת היישוב גוש חלב; החלטה שנייה )371( התמקדה בהעצמת פיתוח העיר לוד והכרזה על עיר זו כיישוב בעל עדיפות לאומית; החלטה שלישת )59( התמקדה בהקמת מבני ציבור ביישוב ערב אל נעים; החלטה רביעית )198( התמקדה בפיתוח העיר טייבה בשנים ; ההחלטה החמישית )957( התמקדה גם היא בעיר טייבה ומהותה להכיר בעיר טייבה כיישוב בעל עדיפות לאומית. כמו כן נתקבלו 5 החלטות בתחום התכנון. ההחלטות התמקדו בקידום תוכניות מתאר )החלטה 787(, בחינת הקמה של עיר חדשה )38140(, תוכניות למיפוי ושלטים )1519( והסדרת משק הפסולת )1496(.

43 רקחמה יאצממ דרוזים: בניגוד למיעוטים והבדואים, רוב ההחלטות הממשלתיות התמקדו בתקופה שלפני אירועי אוקטובר 000 בתעסוקה. בתקופה זו נתקבלו 9 החלטות שמתמקדות בהגברת התעסוקה של הדרוזים בשירות הציבורי. תרשים מס. 3: התפלגות החלטות ממשלה דרוזים לפי ממשלה ההחלטה הבולטת בתחום זה הייתה החלטה מס 1157 של ממשלת אהוד ברק להגדלת שיעור המועסקים במגזר הדרוזי והצ'רקסי ל 10% לקראת תום שנת 004. בתחום הפיתוח הכלכלי של הרשויות הדרוזיות, תוכנית החומש למגזר הדרוזי )החלטה מס 45( התמקדה בהענקת תקציבי פיתוח לשנים בסך של 560 מיליון. החלטה 361 בעניין תקציב הרשויות המקומיות דגלה בהגדלת תקציב הרשויות המקומיות. לאחר אירועי אוקטובר 000 התמקדו ההחלטות הממשלתיות בתחום הפיתוח הכלכלי, ונתקבלו 9 החלטות כאשר 8 מהן בתחום הפיתוח הכלכלי, למשל: החלטה מס 3855 בעניין סבסוד הוצאות פיתוח, החלטה מס 41 בעניין תוכנית רב שנתית לפיתוח היישובים הדרוזיים לשנים בתקציב של מיליון, והחלטה מס 861 שמהווה תכנית רב שנתית לפיתוח והעצמת היישובים הדרוזים והצ'רקסים לשנת בתקציב של 649 מיליון. בקרה על ביצוע ההחלטות הממשלתיות: לא קיים גוף במשרד ראש הממשלה הבודק את יישום החלטות הממשלה והעוקב אחר הוצאתן לפועל. תקנון פעילות הממשלה מחייב מעקב ודיווח על החלטות הממשלה. לפי התקנון, "במקרים של אי ביצוע החלטה או ביצוע חלקי או ביצוע שסטה במידה כלשהי מהחלטה, יברר מזכיר הממשלה עם השר הנוגע בדבר את הסיבות לכך ואם יש אפשרות לבצע את ההחלטה כפי שנתקבלה, או אם יש צורך לשנותה". מזכירות הממשלה עוקבת אחרי ביצוע החלטות הממשלה באמצעות מערכת ממוחשבת )להלן המעקב הממוחשב(. במאי 1994 קבעה המזכירות נוהל עבודה פנימי "מעקב אחרי בצוע החלטות ממשלה" )להלן הנוהל(. הנוהל קובע, בין היתר, שיש לקיים מעקב אחר יישום החלטות הממשלה ואת אופן המעקב )הכנת תכנית, הודעות לשר, קליטת דיווחיו והפקת דוחות מהמערכת הממוחשבת(. במעקב הממוחשב הוגדרו 13 קטגוריות לתיאור כל אחד ואחד משלבי הביצוע של החלטות הממשלה, בלשון הנוהל "סטטוסי ההחלטות" )להלן שלב ההחלטה(. השלבים העיקריים הם: לא למעקב; ביצוע טרם החל; בביצוע; בוצע. בדוח מבקר המדינה 53 ב', התייחס השופט בדימוס אליעזר גולדברג לסוגיית היישום של החלטות הממשלה. ראשית, הזכיר המבקר כי "הממשלה מקבלת מדי שנה מאות החלטות... המעקב אחר ביצוע החלטותיה והדיווח על כך מוסדרים בתקנון. התקנון קובע כי מזכיר הממשלה... "יפנה בכתב אל השרים, לא פחות מאחת לחודשיים, ויבקש דיווחים בכתב על ביצוע החלטות הנוגעות למשרדיהם, הדיווחים אמורים להימסר בתוך חודש. הדיווח על שלבי יישום החלות הממשלה, הנשלח למזכיר הממשלה, יישא חתימתו של השר". בדיקת סדרי המעקב על ידי המבקר העלתה כי המעקב הוא, למעשה, טכני בלבד. המזכירות פונה לשר האחראי לביצוע החלטה במכתב סטנדרטי שבו מפורטות הקטגוריות השונות של שלבי ההחלטה. כל שנדרש השר

44 4 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ לעשות הוא לסמן X במקום המתאים, להוסיף במידת הצורך דברי הסבר ולשלחו חזרה למזכירות הממשלה. אם, למשל, מציין השר שההחלטה בביצוע, אין המזכירות בודקת את מידת ההתקדמות שלו ואינה דורשת דיווח לפי קטגוריות ההתקדמות. בנוסף, מזכירות הממשלה לא קבעה, עד לאחרונה, סדרי עדיפויות לביצוע המעקב אחר החלטות הממשלה. המבקר בדק את אופן יישומן של 18 החלטות ממשלה שהתקבלו בין השנים , וגילה כי ל 1 נקבע לוח זמנים ליישום, ולשש החלטות כלל לא נקבע לוח זמנים לביצוע. מתוך ה 1, 5 לא יושמו, יושמו חלקית, יושמו, ו 3 היו בשלבי ביצוע. המבקר ציין כי התקנון מתייחס גם למקרים של היעדר ביצוע החלטות ממשלה "במקרים של אי ביצוע החלטה או ביצוע חלקי שסטה במידה כלשהי מהחלטה, יברר מזכיר הממשלה עם השר הנוגע בדבר את הסיבות לכך ואם יש אפשרות לבצע את ההחלטה כפי שנתקבלה, או אם יש צורך לשנותה". בירור זה אמור להתבצע באמצעות מערכת ממוחשבת, לפי "נוהל מעקב אחר ביצוע החלטות ממשלה". אולם, כפי שמציין המבקר, "מזכירות הממשלה ציינה כי... היקף המשימות המוטלות עליה אינו מאפשר קיומו של מעקב עומק". ואכן, המבקר מצא כי מתוך מדגם של 17 דו"חות מעקב " ב 4 דו"חות המזכירות כלל לא פנתה לשרים הנזכרים בהחלטות הממשלה... וב 8 מהמקרים השרים לא ענו לפניות המזכירות, שבתורה לא דיווחה לממשלה על אי היענות השר". "לעתים החלטת ממשלה מורכבת ונוגעת לכמה משרדים ורשויות, ולעתים היא מחייבת הקמת ועדה והכנת דוח. התברר שבמקרים מסוימים עקבה המזכירות אחר ביצוע החלטות ממשלה מורכבות באופן חלקי: היא עקבה אחר הביצוע במשרדים אחדים בלבד; פעמים אחדות קיימה המזכירות מעקב רק אחר כמה מסעיפי ההחלטה. מזכירות הממשלה ציינה שההחלטה "בביצוע", ללא פירוט, גם אם רק אחד מהמשרדים המוזכרים בהחלטה יישם את חלקו בה או אם התחילו לבצע רק אחד מסעיפיה". לסיכום מציין הדו"ח כי: "מתברר שאין נוהל מסודר למעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה... ולכן המזכירות אינה יכולה לתת מידע מלא ואמין על יישום החלטותיה. כתוצאה מכך, נפגעת לדעת המבקר עבודת הממשלה. מזכירות הממשלה לא קבעה לעצמה כמה זמן יימשך המעקב אחר ביצוע החלטה ומה עליה לעשות אם החלטה אינה מיושמת עד אותו מועד. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמזכירות תדווח על כך לממשלה, כדי שתחליט אם לבטל את ההחלטה, לשנותה או לעמוד על ביצועה. לממשלה יש אפוא "גבנון": החלטות ממשלה רבות )כולל החלטות של ממשלות קודמות( שטרם הוחל בביצוען." ועדת קוברסקי: ראש הממשלה ושר האוצר דאז בשנת 1986, מינו ועדה ציבורית בראשות מנכ"ל משרד הפנים דאז מר חיים קוברסקי לבדיקה כוללת של שירות המדינה. לוועדת קוברסקי היו כמה ועדות משנה, ובהן "ועדת משנה לעניין עבודת המטה והכנת חומר לשיפור דיוני הממשלה". הוועדה הצביעה על הליקויים בעבודת המטה של משרדי הממשלה בכל הנוגע להכנת חומר לדיוני הממשלה וציינה, כי "מזדקרת לעין חולשה בולטת: מערכת קביעת מדיניות ומערכת קבלת ההחלטות נעדרות שיטתיות והן נשענות על תשומה מועטה בלבד של נתונים, ידע, ניתוחי מדיניות ובחירת חלופות". הוועדה המליצה "לדרוש ממשרדי הממשלה להגיש, כרקע לדיונים ולהצעות החלטה, הצעות החלטה חלופיות עם ניתוח עלות תועלת, יתרונות מול חסרונות, תשומות, תפוקות וכד'. זאת, במועד מוקדם מספיק לפני הדיון, כדי לאפשר לשרים ללמוד את החומר ולהיוועץ בעניין". ועדת קוברסקי המליצה "להנהיג עבודת מטה ליד הממשלה ולשפר את הכנת החומר עבורה, על ידי הקמת יחידה לניתוח מדיניות ליד מזכירות הממשלה", שתפקידה יהיה להכין לממשלה חוות דעת וניירות עמדה לצורך קבלת החלטותיה העיקריות. היחידה הייתה אמורה להתרכז בנושאים בין משרדיים ובהחלטות קריטיות ולהיות משולבת במזכירות הממשלה )ראו להלן(. המרכז הישראלי להעצמת האזרח ערך דו"ח מקיף הסוקר את היקף ביצוען של החלטות הממשלה המרכזיות אותן הבטחות שעמדו בבסיס מצעי הבחירות והובטחו ע"י הממשלה ערב הקמתה. הדוח אשר פורסם בחודש פברואר 015 בדק את ביצועיהן של שלוש הממשלות האחרונות: הממשלה ה 31 בראשותו של אהוד אולמרט,

45 רקחמה יאצממ 43 הממשלה ה 3 בראשותו של בנימין נתניהו, והממשלה ה 33 בראשותו של בנימין נתניהו. עבור כל אחת מהממשלות האחרונות בחן הדו"ח את מידת יישום החלטות הליבה שהובטחו על ידי הממשלה ערב הקמתה, כפי שהן באות לידי ביטוי בקווי היסוד וההסכמים הקואליציוניים שנחתמו עם כינון הממשלה. הממצאים המרכזיים העולים מהדו"ח מראים באופן ברור כי הממשלות בישראל מתקשות ליישם את הבטחותיהן לציבור הבוחרים. מירב ההחלטות שיושמו היו בממשלה ה 31 בראשות אהוד אולמרט, אך גם אז מדובר ב 67% בלבד מסך ההחלטות שהתקבלו בהקמת הממשלה. ממשלת נתניהו האחרונה, הקצרה ביותר מבין שלוש הממשלות האחרונות שנבחנו בדו"ח, משלה 64 ימים בלבד וההספק שלה היה בהתאם עם 11 החלטות ליבה ביצועיות בלבד שיושמו. ממשלה זו גם עומדת במקום האחרון בבחינה יחסית, עם יישום של 4% בלבד מהחלטות הליבה שלה. לשם השוואה, הממשלה הקודמת, גם היא בראשות נתניהו, משלה 1,448 ימים פי.5 כמעט. ממשלה זו הצליחה ליישם 45 החלטות שהן כ 64% מן ההחלטות הביצועיות שהיוו את קווי היסוד להקמת הממשלה, החלטות שעמדו בלב ההסכמים הקואליציוניים בעת הקמתה. ממשלת אולמרט, לעומתן, כיהנה במשך 113 ימים, קיבלה 36 החלטות ליבה במסגרת הקמתה ומימשה מהן כ 67%. בעיית אי יישום החלטות הממשלה נוגעת כמעט לכל ההחלטות הממשלות בעשורים האחרונים אולם היא חמורה ביותר בהקשר החלטות הנוגעות לאוכלוסיה הערבית. דו"ח עמותת סיכוי: בכל הקשור להחלטות הממשלתיות הייעודיות בגין האוכלוסייה הערבית, לא קיים במשרד ראש הממשלה גוף הבודק את היישום והמעקב לאחר החלטות אלה. דוח עמותת סיכוי "מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים " 3 עקב אחר חלק מהחלטות ועדת השרים לענייני מגזר המיעוטים שהתקבלו בין השנים ואת שיעור ביצוען, כמפורט להלן: החלטה 467: התוכנית הרב שנתית לפיתוח היישובים הערביים )תוכנית ה 4 מיליארדים(: במסגרת התוכנית הרב שנתית לפיתוח היישובים הערביים הוקצה סכום כולל של 3.9 מיליארד לשנים תוכנית הפיתוח כוללת את הרשויות המקומיות הערביות ואת היישובים הערביים השייכים למועצות האזוריות. מדובר בסה"כ ב 73 יישובים ב 56 רשויות מקומיות, מתוכם 50 עיריות ומועצות מקומיות ערביות, ועוד 3 יישובים ב 6 מועצות אזוריות. עקב קיצוצים במהלך תקופת ביצוע התוכנית הוקצה בפועל סכום כולל של 3,150.7 מיליארד, המהווה 80% מהתקציב המקורי על פי החלטת הממשלה. מהסך הנ"ל עמדה רמת הביצוע על 87%, היינו סכום הביצוע בפועל עומד על,738.3 מיליארד המהווים 69.4% מהתקציב המקורי, על פי החלטת הממשלה. נתוני הביצוע נלקחו מדוח מעקב ביצוע החלטה 467, אוגוסט 005 של אגף מעקב ובקרה במשרד ראש הממשלה. תוכנית הפיתוח לבדואים בצפון )החלטות 4464 ו 1403 (: במסגרת תוכנית הפיתוח ליישובים הבדואים בצפון )החלטה 4464( הוקצו מיליון, מתוכם עמד סכום הביצוע על 540 מיליון המהווה 87.8% מסך ההקצאה במסגרת החלטת הממשלה. הדוח נסמך על הודעה לעיתונות מאת מזכיר הממשלה עו"ד ישראל מימון מיום כפי שפורסמה באתר משרד ראש הממשלה. תוכנית הפיתוח לבדואים בדרום )החלטות 881 ו 3956 (: במסגרת החלטה 881 תוכנית הפיתוח ליישובים הבדואים הקיימים בדרום )7 ישובים( הוקצו 1, מיליון לשנים מדו"ח מבקר המדינה מס' 54 ב' עולה כי רק חמישה מהמשרדים החלו ביישום ההחלטה במהלך 004 )משרדי המשפטים, הבריאות, התשתיות הלאומיות, מינהל מקרקעי ישראל ומע"צ(. נכון לסוף ינואר 004 הוקצו רק 37% מהסכום שאמורה הייתה הממשלה להקצות במהלך אותה שנה. יתר המשרדים לא החלו כלל, עד אותו מועד, ביישום התוכנית. בשנת 005 הוקצו 10 מיליון במסגרת תוכנית הפיתוח ליישובים הבדואים החדשים במסגרת החלטה 3956 הוקצה סך נוסף של מיליון לשנים יש לציין כי, בהתאם לדו"ח עמותת סיכוי, עולה כי הדוח נשען על דיווחים ולא על בדיקה של עורכי הדוח, בכל הקשור למידת ביצוע ההחלטות הממשלתיות. 3 דוח עמותת סיכוי "מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים", 005 עורך עלי חידר.

46 44 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ בקרה על ביצוע ההחלטות הממשלתיות: תוכנית חומש לפיתוח כלכלי של ישובים במגזר המיעוטים )החלטה 1539(: לאשר תוכנית רב שנתית לשנים 010 עד 014 לפיתוח כלכלי ביישובי מגזר המיעוטים )הכולל את המגזר הערבי, לרבות העדה הבדואית, דרוזים וצ'רקסים(, אשר תתמקד ב 13 יישובים גדולים, אשר נבחרו כפיילוט )נצרת, שפרעם, סח'נין, מג'אר, עראבה, טמרה, דלית אל כרמל, עוספיה, טירה, כפר קאסם, אום אל פאחם, קלאנסוואה ורהט(. התוכנית תתמקד ב 4 תחומים עיקריים: פיתוח כלכלי תעסוקתי, דיור ונדל"ן, נגישות תחבורתית, ביטחון אישי ואכיפה. תקציב התוכנית יעמוד על סך מיליון. תשתיות )כללי(: לסיים ולהפעיל תכנית מערכתית ביישובי המיעוטים לשיפור התחבורה הציבורית. להקצות מדי שנה 40% מסך הסובסידיה הממשלתית הניתנת לתוספת שירות בתחבורה ליישובי המיעוטים. בטחון פנים: להפעיל תכנית להרחבת המתחמים המשטרתיים. להפעיל גם בשנת 015 את תכנית עיר ללא אלימות ואת פעילות הרשות למלחמה בסמים. פיתוח כלכלי תעסוקתי: להפעיל תוכנית הכשרה במקצועות נדרשים, להפעיל מסלול ייעודי בחברות הייטק ויזמים, לבחון קידום פרויקט לפיתוח אזורי תעשיה בשטחי השיפוט של היישובים הערביים, לגבש ולהמליץ תוך 10 יום על עקרונות כלי מדיניות ולקידום חלוקת הכנסות עתידיות מאזורי תעשייה ותעסוקה חדשים והרחבת קיימים. פיתוח תשתיות: להפעיל תכנית לפיתוח תשתיות תיירותיות ביישובי התוכנית. ולעודד ימות העסקית בתחום התיירות בעיר העתיקה בנצרת; להמשיך לפעול להקמה ולשיפור תשתיות ביוב; להקצות תקציבי פיתוח ייעודיים לסיוע בכיסוי חלק משרד הפנים והחינוך בתקצוב הרשויות המקומיות. תשתיות כבישים: לתכנן ולבצע שיפורים תנועתיים ובטיחותיים בכבישים בינעירוניים החוצים את יישובי המיעוטים וכנ"ל בגין הכבישים העירוניים. בינוי: להקים צוות שיגבש בתוך 10 ימים מיום קבלת ההחלטה, תכנית ופתרונות למצוקת הדיור ביישובי המיעוטים. תכנית הפיתוח למגזרי המיעוטים )במסגרת יישום המלצות דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי )דו"ח "ועדת טרכטנברג"( )החלטה 443(: להרחיב את פרק המגורים והנדל"ן של תוכנית החומש בהתאם להחלטה מס 1539 כך שתכלול את כל יישובי מגזר המיעוטים )למעט יישובים המקבלים סיוע אחר בתחום הדיור אשר אינו נופל בגדר החלטה 1539(. פעילות הממשלה לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים בשנת 015 )החלטה 365(: פעולות משרדי הממשלה המתוכננות לעניין פיתוח כלכלי ביישובי מגזר המיעוטים וביישובי התכנית לשנת 015 אשר מתבססות בעיקרן על הכלים וצעדי המדיניות שפותחו ויושמו במסגרת החלטה מס' 1539, וזאת מבלי שהוצגה לממשלה בחינה של מידת האפקטיביות של כל פעולה. יישובי המיעוטים ויישובי התוכנית מוכרזים כיישובי עדיפות לאומית לעניין החלטה זו. התייחסה בין היתר לנושאים הבאים: נגישות תחבורתית: לתכנן ולהפעיל תכנית מערכתית ביישובי המיעוטים לשיפור התחבורה הציבורית, לרבות השלמת תשתיות לצורך כך. להקצות החל משנת 015, מדי שנה לפחות 40% מסך הסובסידיה הממשלתית הניתנת לתוספת שירות בתחבורה הציבורית לטובת הרחבת השירות ליישובי המיעוטים עד להשוואת רמת הכיסוי התחבורתי של יישובי המיעוטים ליישובים אחרים בעלי מאפיינים דומים. ביטחון פנים: להפעיל תכנית להרחבת פעילות המתחמים המשטרתיים במתכונת שנקבעה לפי הרישא בסעיף 38 בהחלטה מס' להפעיל גם בשנת 015 את פעילות תכניות "עיר ללא אלימות" ואת פעילות הרשות הלאומית למלחמה בסמים ובאלכוהול ביישובי המיעוטים שבהם קיימת התכנית. פיתוח כלכלי תעסוקתי: להפעיל תכנית הכשרה המבוססת על מתן שוברים במקצועות נדרשים בשוק העבודה מקרב בני המיעוטים; להפעיל מסלול ייעודי לתמיכה בחברות היי טק צעירות של יזמים מקרב בני המיעוטים; לבחון קידום פרויקטים לפיתוח אזורי תעשייה בשטחי השיפוט של יישובי התכנית שהינם זמינים לביצוע ולהשלמה באופן מידי.

47 רקחמה יאצממ 45 פיתוח תשתיות תיירותיות: להפעיל תכנית לפיתוח תשתיות תיירותיות ביישובי התכנית; לגבש תכנית לעידוד היזמות העסקית בתחום התיירות בעיר העתיקה בנצרת. תשתיות: כבישים בינעירוניים: לאמץ את הודעת משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, לפיה יתכנן ויבצע שיפורים תנועתיים ובטיחותיים בכבישים בינעירוניים החוצים את יישובי המיעוטים. לצורך ביצוע השיפורים, תגובש תכנית עבודה מפורטת אשר תיקבע בשיתוף מנהל התשתיות במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ואגף התקציבים במשרד האוצר. כבישים עירוניים: לאמץ את הודעת משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, לפיה יתכנן ויבצע פרויקטי תשתית עירוניים ביישובי התכנית. לצורך ביצוע השיפורים, תגובש תכנית עבודה מפורטת אשר תיקבע בשיתוף מנהל התשתיות במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ואגף התקציבים במשרד האוצר. בינוי: להקים צוות שיגבש בתוך 10 ימים מיום קבלת החלטה זו, תכנית לטיפול בסוגיות דיור ביישובי המיעוטים )להלן "הצוות"(. הצוות יעסוק בגיבוש פתרונות למצוקות הדיור ביישובי המיעוטים. סבסוד הוצאות פיתוח ביישובי המיעוטים )החלטה 55(: לאשר סבסוד הוצאות פיתוח במגרשים ביישובי מיעוטים אשר צפיפות הבניה בהם נמוכה מ 4 יח"ד לדונם. סך עלות הסבסוד לפרויקט תהיה בהתאם להחלטה מס' 443, קרי לצורך חישוב הסבסוד בפרויקט יילקחו בחשבון אך ורק מגרשים בהם הצפיפות אינה נמוכה מ 4 יח"ד לדונם. פיתוח היישוב ערב אל נעים במועצה אזורית משגב )החלטה 59(: הקמת מבני ציבור שתכלול הקמת מבנה רב תכליתי ומגרש ספורט; הקמת שלושה גני ילדים; עבודות פיתוח לבנייה חדשה בעלות של 15 מיליון. תכנית להעצמה ולפיתוח של העיר טייבה )החלטה 198(: להפעיל בעיר טייבה תכנית ממשלתית ייחודית לשנים : שיפור תשתיות פיזיות ותכנוניות: להורות לסייע בהסדרת הביוב והמים על יד הקמת מכון לטיהור שפכים ומימון פרויקטים בתחום הביוב והמים; תשתיות תחבורה: לבצע פרויקטים תחבורתיים בהיקף 5 מיליון ; קידום תכניות מפורטות על קרקע פרטית: לקדם ולהשלים תכניות מפורטות בקרקע פרטית לרבות איחוד וחלוקה במטרה לתת מענה למצוקת הדיור; פיתוח אזורי תעשייה ותעסוקה: השקעה בשדרוג התשתיות באזור התעשייה הקיים בהשקעה כוללת בסך 10 מיליון ושדרוג התשתיות הפיזיות לשלוחה להכוון תעסוקתי בטייבה; עידוד יזמות ונגישות לאשראי באמצעות הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים; טיפול בפסולת: קידום תשתיות אצירה ומחזור, הסברה ואכיפה משרד הגנת הסביבה נדרש להעביר את היקף ההשקעה המשוער למשרד ראש הממשלה, בפריסה לשנים בתוך 10 יום מאישור ההחלטה; העצמת העיר טייבה: להקים צוות בין משרד הפנים והרשות לפיתוח כלכלי של עיריית טייבה אשר יגבש בתוך שישה חודשים תוכנית פיתוח אסטרטגית לעיר; לפעול לקידום תכניות לתכון אזורי מסחר בעיר; השלמת בניית בית האבות בטייבהה. תכנית רב שנתית לפיתוח להעצמת ביישובים הדרוזים והצ'רקסים לשנת )החלטה 861(: להפעיל תוכנית רב שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזים והצ'רקסים בשנים בהתאם לעקרונות המפורטים להלן:.אלהעצים את האוכלוסייה ביישובים הכלולים בתוכנית, ולצורך כך, בין היתר, לעשות שימוש בשורה של כלים לתמיכה ולחיזוק הקהילה והפרט בתחומי החינוך, הרווחה, הדיור, התעסוקה והדת;. בלהעצים את הרשויות המקומיות הכלולות בתוכנית ולצורך כך, בין היתר, לפעול לפיתוח פעילויות כלכליות ביישובים, לחיזוק אזורי תעשיה ולחיזוק התיירות ואתרי מורשת;. גלשפר את התשתית התכנונית והפיזית של היישובים והרשויות הכלולים בתוכנית זו, ולצורך כך, בין היתר, לפעול להכנת תוכניות מתאר ותוכניות מפורטות, להקים מבני ציבור ולפתח את תשתיות התחבורה. תכנית לפיתוח והעצמת היישובים הדרוזים והצ'רקסים תיקון החלטת ממשלה )החלטה 469(: בהמשך להחלטת הממשלה מס' 861 מיום , להאריך בשנה נוספת, קרי עד לסוף שנת 015, את תוקף ההוראות בעניין הקמה ושיקום פיזי של מוסדות רווחה במגזר הדרוזי והצ'רקסי הקבועות בסעיפים 6 ו 3 )א( להחלטה 861 הנ"ל, וזאת ללא תוספת תקציב מעבר לזאת שנקבעה בהחלטה 861, והכל כדי לאפשר למשרד הרווחה והשירותים החברתיים להשלים את יישומן המלא.

48 46 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ תכנית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזים והצ'רקסים )החלטה 33(: להכריז על היישובים הדרוזים והצ'רקסים המפורטים בסוף החלטה זו כיישובים בעלי עדיפות לאומית לעניין החלטה זו ולהפעיל בהם תכנית פיתוח: תכנים, פדגוגיה ותגבור פעילות חינוכית, תגבור שירותי רווחה, שיקום חברתי, עיר ללא אלימות, תרבות חינוך וספורט, תעסוקה, מיתוג התיירות, קידום תכניות מתאר, קידום תכנון מפורט בקרקעות, פיתוח מוסדות ציבור, שילוט ומספור, התייעלות אנרגטית, סיוע בקידום תכנון אורבני, תחבורה ובטיחות, חיזוק שדרת העובדים ברשויות, שיפור תשתיות ביוב, תאגידי ביוב ומים סבסוד בנייה לחיילים משוחררים. תכנית רב שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזים ברמת הגולן לשנים 014 עד 017 )החלטה 105(: לאור המאפיינים הייחודיים של ארבעת היישובים הדרוזים ברמת הגולן: מג'דל שמס, בוקעאתא, מסעדה ועין קינייא )להלן: "יישובי המטרה"(, להפעיל תוכנית רב שנתית לפיתוח ולהעצמת יישובי המטרה בשנים תכנית רב שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הבדואים בצפון לשנים )החלטה 311(: להפעיל תוכנית רב שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הבדואים בצפון בשנים בהתאם לעקרונות המפורטים להלן: א. להעצים את האוכלוסייה ביישובים הכלולים בתוכנית ולצורך כך, בין היתר, לעשות שימוש בשורה של כלים לתמיכה ולחיזוק הקהילה והפרט בתחומי החינוך, הדיור, הרווחה, התעסוקה והדת; ב. להעצים את הרשויות המקומיות הכלולות בתוכנית ולצורך כך, בין היתר, לפעול לשיקום ולפיתוח התשתית התכנונית והפיזית של היישובים והרשויות הכלולים בתוכנית זו, ובכלל זה לפעול, בין היתר, לפיתוח רשת הביוב, להכנת תכוניות בנין עיר מפורטות, להקים מבני ציבור ולפתח את תשתיות התחבורה. כפי שצוין, החלטות הממשלה אינן כוללות, בדרך כלל, מנגנוני יישום ובקרה דבר העולה גם מתשובות הרשויות המקומיות הערביות לשאלון המחקר. 77. מהרשויות דיווחו כי לא קיבלו כלל מענקים ייחודיים מהממשלה או שקיבלו מענקים מעטים מאוד, עובדה המראה את המרחק הרב בין החלטות הממשלה הרבות שנתקבלו לבין ביצוען בפועל.

49 רקחמה יאצממ 47 התמקדנו בבדיקת ההחלטות הממשלתיות שנתקבלו בחמש השנים האחרונות. בחמש השנים האחרונות נתקבלו 11 החלטות ייעודיות בגין האוכלוסייה הערבית כמפורט בטבלה מס. 3 להלן: טבלה מס 3: החלטות ממשלה בחמש השנים מס החלטה שם התוכנית תאריך קבלת ההחלטה מגזר מיעוטים מיעוטים מיעוטים מיעוטים מיעוטים דרוזים דרוזים דרוזים דרוזים בדואים בדואים תקופת הפעלת החלטה היקף תקציבי )מיליון ( תכנית חומש לפיתוח כלכלי של ישובים במגזר המיעוטים תכנית פיתוח למגזרי המיעוטים )במסגרת יישום המלצות דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי דו"ח "ועדת טרכטנברג"( פעילות ממשלה לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים בשנת 015 חלק מהחלטה 1539 חלק מהחלטה 1539 חלק מהחלטה )דר/ 18 ( סבסוד הוצאות פיתוח ביישובי המיעוטים תכנית להעצמה ולפיתוח של העיר טייבה תכנית רב שנתית לפיתוח והעצמת יישובים דרוזים וצ'רקסים תכנית לפיתוח ולהעצמת יישובים דרוזים וצ'רקסים תיקון החלטת ממשלה תכנית לפיתוח ולהעצמת יישובים דרוזים וצ'רקסים תכנית רב שנתית לפיתוח והעצמת יישובים הדרוזים ברמת הגולן תכנית רב שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הבדואים בצפון פיתוח היישוב ערב אל נעים במועצה אזורית משגב חלק מהחלטה

50 48 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ התערבות בג"צ במסגרת המחקר ביקשנו לבחון את תפקידו של בג"צ כגורם מסייע בהסרת אותם חסמים העומדים בדרכן של רשויות מקומיות ערביות במאמציהן להתקדם לקראת ניצול מספק של משאבים לקראת שיפור מצבן והאם בג"צ חייב את המדינה לשנות מדיניות או לבצע דבר מה. מעמדן המשפטי של החלטות הממשלה אינו ברור ולעתים הממשלה מחליטה בנושאים בהם אין לה סמכות ישירה אלא גורם אחר הוא בעל הסמכות לפי חוק. כמו כן, ישנן החלטות שהן כלליות מדי ואינן ישימות. הפסיקה מראה כי אי יישום החלטת ממשלה, כשלעצמו, אינו מהווה עילה מספקת לקבלת סעד מבג"צ. עתירות רבות נדחות מסיבות פרוצדוראליות )עתירה מוקדמת או מאוחרת מדי(. בעתירות בנושאי תכנון ובנייה סיכוי ההתערבות של בג"צ נמוך למדי. לעומת זאת, קיימת התערבות בנושאי העברות תקציביות שאינן שוויוניות. כך, למשל, בתחומי החינוך, שירותי הדת ובריאות השן. בג"צ בוחן את ערכה של הזכות העומדת בבסיס הסוגיה )למשל הזכות לבריאות( וזהו הבסיס להתערבות. הסקירה המדוקדקת של העתירות שמובאת כנספח למחקר מראה כי בית המשפט העליון איננו שש להתערב וככלל אינו משמש גורם בעל משמעות בהקשר של מחקר זה. תשלומי התאמה מצ'ינג לאורך השנים התקבלו החלטות ממשלה לא מעטות הנוגעות לאוכלוסייה הערבית. הקשיים והפערים שמהם סובלות הרשויות המקומיות הערביות לא נפתרו, היות והחלטות הממשלה לא התייחסו, עד היום, לסיבה מרכזית לפערים אלה, קרי לעיוותים ולכשלים במנגנוני הקצאת התקציבים הממשלתיים. בכך יעסקו שני הפרקים הבאים של המחקר. במשרדי ממשלה רבים נהוגים הסכמים למימון תואם או משלים של פרויקטים ושירותים שבהם משרדי הממשלה משתתפים במימון שירותים ופרויקטים שהרשות המקומית מפעילה. קיימים שני סוגים של מצ'ינג: מצ'ינג רגיל העברת תשלומים קבועים ממשרד ממשלתי )לדוגמה: משרד החינוך ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים( למימון שירותים מסוימים שהרשות נותנת; מצ'ינג פיתוח השתתפות חד פעמית של הממשלה בתקצוב פרויקט מסוים, למשל: משרד הבינוי והשיכון מעביר תקציבים לצורך הקמת מבנים. שיטה זו נהוגה לרוב במשרדי הממשלה הבאים: 1. משרד החינוך: משרד החינוך מממן שורה של מרכיבים משירותי החינוך לתלמידים בחינוך היסודי והעל יסודי בשיטת המימון התואם. שיעור השתתפות משרד החינוך משתנה בהתאם לסוג השירות ולרמה החברתית כלכלית של הרשות, כמפורט בטבלה להלן : 4 4 יניב ר מימון תואם של משרדי ממשלה ורשויות מקומיות, מחקר הכנסת

51 רקחמה יאצממ 49 טבלה מס. 4: סוגי המענק המשלים הסעיף אגרת שכפול, חומרי מלאכה וערכות טכנולוגיה קב"טים וקב"סים פסיכולוג פסיכולוג מתמחה הסעות ליווי הסעות חינוך מיוחד שכר לימוד בגנים מגילאי 34 שנכללים בחוק לימוד חובה שכר לימוד בגנים שאינם נכללים בחוק לימוד חובה שכר לימוד בגנים באזורי עדיפות לאומית, אשכול 1, ושיקום שכונות קו העימות מועדוניות משפחתיות שרתים מזכירים סייעות בחינוך המיוחד בכיתות שיום הלימודים הוארך בהן סייעות בחינוך מיוחד בכיתות שיום הלימודים לא הוארך בהן חינוך על יסודי עובדי מנהל חינוך על יסודי עובדי שירותים חינוך על יסודי ספרנים חינוך על יסודי סיוע טכני חינוך על יסודי רכז חינוך אבטחה מוסדות חינוך הורעה ערבית הוראה תגבור צרפתית קרן קרב סוג הרשות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות אזורי עדיפות וקו עימות מועצות אזוריות רשויות המקבלות מענק רשויות נטולות מענק כל הרשויות כל הרשויות מועצות אזוריות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות כל הרשויות שיעור השתתפות משרד החינוך נע בין 50% לרשויות בדירוג סוציו אקונומי 108 לשיעור של 90% לרשויות הנמצאות בדירוג סוציואקונומי % 7 90% 8 50% 40% % 44% 87% 87% 100% 70% 87% 87% 100% 87% 100% 6 100% 5 70%

52 50 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים: משרד התחבורה מגדיר ארבע רמות השתתפות 70%, 80%, 90%, ו 100%, בהתאם לדירוג הרשות בסולם החברתי כלכלי. ברשויות החזקות ביותר שיעור ההשתתפות של המשרד הוא 70%, וברשויות החלשות ביותר שיעור ההשתתפות הוא 100%. כאשר המימון הוא בשיעור 100% המשרד מבצע את הפרויקטים בעצמו, ולא הרשויות המקומיות. 3. משרד הרווחה והשירותים החברתיים: ככלל, משרד הרווחה מממן 7 מהוצאות הרווחה של הרשויות המקומיות, עד גובה התקציב, והרשות המקומית ממנת מרוב השירותים שניתנים באמצעותה. הסכם זה מעוגן בחוק התקציב כבר עשרות שנים. חובת ההשתתפות חלה על כל הרשויות המקומיות, בלא הבחנה בין חלשות וחזקות. הביקורת על שיטת המצ'ינג: מרבית הרשויות המקומיות הערביות נמצאות בדירוג הסוציו אקונומי הנמוך ביותר )41(, ומצבן הכלכלי מקשה עליהן לעמוד בתשלומי המימון התואם. המציאות היום מראה כי כאשר רשות לא יכולה לעמוד בתנאי המימון התואם, היא מוותרת למעשה על השירות ובפועל לא מנצלת את התקציב שהוקצה לה. למעלה מ 70% מהרשויות הערביות דיווחו כי דרישת המימון התואם מהווה מבחינתן חסם למימוש פרויקטים ולמתן שירותים. בנוסף לכך, כמעט שליש מהרשויות המקומיות הערביות דיווחו על כך שהקריטריונים למענקים ממשלתיים אינם ברורים להן. אם נבחן את תחום הרווחה לדוגמא כפועל יוצא מהאמור לעיל, רוב שירותי הרווחה ברשויות המקומיות הערביות ניתנים במסגרת מוניציפאלית. 90% מהיישובים שדורגו ע"פ הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה כיישובים בעלי רמה חברתית כלכלית נמוכה הינם ערביים. בנוסף, משפחות ערביות מהוות כשליש מכלל המשפחות העניות בישראל, מכאן שתלותם בשירותי הרווחה רבה. בתחום הרווחה חסרונם של שירותי רווחה מספקים בא לידי ביטוי בהיעדר טיפול, או בטיפול חלקי ולוקה בחסר ובתופעות קשות שביניהן: פשיעה, אלימות במשפחה, נערות במצוקה, שימוש בסמים ואלכוהול, נוער מנותק, נשירה ממוסדות החינוך, ילדים בסיכון ועוד. הזנחת הטיפול באוכלוסייה הערבית יוצר מעגל סגור שיוביל להחרפת המצב. דוח מבקר המדינה 57 ב' מתח ביקורת חריפה על שיטת המימון התואם בתקצוב שירותי הרווחה ברשויות המקומיות. בבדיקה נמצא כי בשנת 005 הייתה ההוצאה הממוצעת של משרד הרווחה עבור כל מטופל ברשויות החזקות גדולה מההוצאה הממוצעת ברשויות החלשות. הפער הגיע עד פי ארבעה )!( בין הרשויות החזקות ביותר והחלשות ביותר. בחלוקה למגזרים ההוצאה בממוצע על מטופל ביישובים המעורבים )יישובים שחיים בהם יהודים וערבים( וביישובים היהודים הייתה גבוהה פי שניים מההוצאה ביישובים לא יהודיים. בתחום החינוך בן בסט ודהן מצאו פערים ניכרים בשירותי החינוך לתלמיד המסופקים על ידי הרשויות המקומיות בשנת 005. חלק מהפערים מקורם במדיניות הממשלתית, אולם עיקר הפערים נובע מהמימון המשלים של הוצאות החינוך על ידי הרשויות המקומיות ככל שמעמדה החברתי כלכלי של הרשות גבוה, כך הוצאותיה לתלמיד ממקורות עצמיים גדלות. ההשקעה בחינוך ממקורות עצמיים בשלושת האשכולות הראשונים, שבהם מרוכזות רוב הרשויות הערביות, היא קטנה מאוד בין 130 ש"ח ל 480 ש"ח לתלמיד; אך מהאשכול הרביעי הוצאות החינוך ממקורות עצמיים עולות מדרגה ל 1,00 ש"ח ועד לשיא של 3,080 ש"ח באשכול השמיני. למעשה, הפערים בהוצאה לחינוך מועצמים עוד יותר בשל השתתפות ההורים במימון החינוך. תופעה זו ניכרת במיוחד מן האשכול החמישי ומגיעה לשיאה באשכול העליון. סיכום כלל ההוצאה לחינוך המסופקת על ידי הרשויות המקומיות מצביע על פערים גדולים. פערים אלה אינם עולים בשום אופן בקנה אחד עם הכוונות המקוריות של מדיניות החינוך הממלכתית.

53 רקחמה יאצממ 51 מענק האיזון מענקי איזון נועדו לגשר בין הוצאות והכנסות הרשויות המקומיות במטרה להקטין את הגירעון התקציבי שנוצר כתוצאה מגידול ההוצאות פר נפש לעומת ההכנסות מנפש של אותן רשויות, וזאת במטרה לאפשר מתן רמת שירותים מינימלית וסבירה לתושבי הרשויות המקומיות. 5 בשנים האחרונות חלה שחיקה מתמדת במענקי האיזון. על פי מרכז השלטון המקומי, תקצוב חסר זה פוגע בתפקודן של הרשויות המקומיות, ובמיוחד בתפקודן של הרשויות החלשות. 6 ברשויות המקומיות הערביות עומד היקף ההוצאה השנתית על 5,571 ש"ח לתושב, כלומר כ 70% בלבד מהממוצע הארצי העומד על כ 7,913 ש"ח לנפש. חשוב לציין כי קיים דמיון מבחינת היקף ההוצאה בין כלל הרשויות המקומיות באשכולות 13, כך שהפער הוא למעשה בין רשויות חזקות לרשויות חלשות. עד שנת 1993 לא היו קריטריונים לחלוקת מענק האיזון בין הרשויות.משנת 1994 ועד היום חלו שינויים בקריטריונים על פיהם נקבעת הקצאת מענקי האיזון. בין השנים , בעקבות מסקנות ועדת סוארי, 7 נקבעו קריטריונים להקצאת מענקי האיזון, ובהם קריטריון ההכנסה. סכום המענק נקבע חלקית על פי הגירעון של הרשות ונוצר תמריץ ליצירת גירעונות. משנת 004 ואילך הוקצו מענקי האיזון על פי המלצות ועדת גדיש, שקבעה בין היתר להקצות את מענקי האיזון לפי נוסחה שיצרה תמריצים להתייעלות ברשויות המקומיות. בהתאם למודל זה נבחנות הוצאות הרשות המקומית ובמקביל מחושבות הכנסותיה. הפער בין הוצאות הרשות המקומית לבין הכנסותיה מהווה את "מענק המודל", קרי: המענק המגיע לרשות מקומית מסוימת לפי נוסחת גדיש. בפועל, כפי שנראה בהמשך, רשויות רבות אינן מקבלות את מלוא המענק המגיע להן עפ"י הנוסחה. החשוב מכל הוא שהנוסחאות אינן קובעות מהו הסכום האבסולוטי המגיע לכל רשות מקומית אלא מחלקות את הסכום הגלובלי המוקצב על ידי משרד האוצר לרשויות השונות. גודלו של הסכום הגלובלי המוקצה לרשויות אינו קבוע, והוא נקבע מדי שנה בשנה מחדש כחלק מהדיונים על תקציב המדינה. רק לאחר שנקבע הסכום הגלובלי של סך כל מענקי האיזון לרשויות, מתבצעת החלוקה בין הרשויות בהתאם לנוסחה. החוק היחיד המאפשר את מתן המענק הוא חוק התקציב המאושר מדי שנה ולאחרונה מידי שנתיים בכל פעם מחדש ללא כל מחויבות להסדר שהיה קיים בחוקי התקציב מהתקופות הקודמות. בדומה למענק האיזון קיימים הסדרי מימון ותמיכה ברשויות המקומיות גם במשרדי ממשלה אחרים כגון חינוך, רווחה, תחבורה, בריאות ועוד. הסדרים אלה קובעים בדרך כלל מנגנון לפיו הרשות המקומית היא הגורם המבצע והממשלה מצידה משלמת לרשות המקומית חלק מהעלויות. המימון הממשלתי נקבע בדרך כלל על פי מפתח סטטיסטי כללי ולא על פי עלויות הביצוע בפועל של השירות הספציפי באותה רשות. נוסחת גדיש מחשבת את מענק המודל לרשויות באמצעות חישוב ההפרש בין ההוצאה הנורמטיבית וההכנסה הנורמטיבית לנפש על פי מודל. הפרש זה מהווה את מענק המודל לנפש של הרשות. ההוצאה הנורמטיבית משקפת את הנתונים הייחודים המאפיינים כל רשות ורשות (כדוגמת מספר הילדים והקשישים ברשות) וכן את החוסן של תושבי הרשות כפי שמשתקף במדד הסוציו אקונומי של הלמ"ס. מכפלת מענק המודל לנפש של הרשות במספר התושבים מהווה את מענק המודל לפי נוסחת גדיש. בהתאם למודל גדיש, 187 רשויות מקומיות היו זכאיות בשנת 013 למענק איזון מתוך 57 הרשויות המקומיות הקיימות בישראל. בשנת 011 נערכו שינויים בנוסחת האיזון בהתאם להחלטת ממשלה 3378 מיום 6 ביוני 01. עיקרי השינויים הם: בצד ההכנסות נקבע תעריף ארנונה נורמטיבי לעסקים )תעשייה, מלאכה, משרדים, שירותים ומסחר(. בצד ההוצאה הגדלת היקף ההוצאה המוכרת ברכיבי הפנסיה והחזרי המלוות של הרשויות המקומיות לצורך חישוב מענק האיזון ושינוי בהשפעת המדד החברתי כלכלי. מענק האיזון בפועל נגזר מסדרי העדיפויות בתקציב המדינה. מרכז המחקר והמידע של הכנסת,ניתוח מענקי האיזון ברשויות המקומיות,כתיבה :תמיר אגמון 16,בפברואר מרכז השלטון המקומי בישראל,סקירת הנושאים המהותיים המהווים מנוף להובלת שינוי בשלטון המקומי מכתב לשר הפנים גדעון 6 סער 19,במרץ 013. הועדה הוקמה בשנת 199 והגישה מסקנותיה באוגוסט

54 5 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ מענק האיזון לרשות בהתאם למודל גדיש הינו מענק ראשוני אליו מוסיפים את הוצאות הרשות המקומית לפירעון מלוות פנסיה בהתאם לכללים שנקבעו על ידי משרד הפנים. במהלך השנים, מרבית הרשויות המקומיות אינן מקבלות את מענק האיזון בשלמותו בהתאם למודל גדיש, והן מקבלות מענק חלקי בלבד בשיעורים המשתנים מדי שנה. כך יוצא, ששחיקת מענקי האיזון הגיעה אף לשיעורים של 50% ויותר מכספי מענקי האיזון שנקבעו בשנת 004, השנה שבה הוחלט ליישם את מודל גדיש. הקיצוץ המתמשך במענקי האיזון גורם לפגיעה קשה ברשויות המקומיות וביכולתן לספק לתושביהן את השירותים להם היא מחויבת. כמו כן, הרשויות המקומיות אינן יכולות להסתמך על כספי מענק האיזון והדבר פוגע ביכולת הרשויות המקומיות להיערך לשנת כספים. גם לאחר אימוץ המלצות ועדת גדיש, מערכת ההקצאה של מענקי האיזון אינה נותנת מענה מלא לפער בין ההוצאות הנדרשות למימון השירותים לתושבים לבין הכנסות הרשויות. יודגש בהקשר זה, כי לא נקבע בישראל עד היום סל שירותים נורמטיבי מחייב, למרות דרישת הרשויות למשרדי הממשלה לקבוע סל כאמור. בפועל, מענקי האיזון המוקצים לרשויות המקומיות נמוכים מגובה המענק המחושב לפי מודל גדיש בשיעורים הנעים בין 10% ל 18%. בתנאים אלו מעדיפות רשויות מקומיות שלא לקלוט אוכלוסיות חלשות הנזקקות לשירותים שעלותם גבוהה, בעוד תרומתן להכנסותיה של הרשות קטנה. מגמה זו באה לידי ביטוי, למשל, ביחסן של רשויות מקומיות לתכניות דיור ובנייה. נכון לשנת 015, יש כ 00 רשויות מקומיות המקבלות מענקי איזון, ו 56 רשויות אשר אינן מקבלות מענקי איזון. 8 בין הרשויות המקומיות שאינן זוכות למענק איזון נמנות 8 ערים, 10 מועצות מקומיות 10, מועצות אזוריות, ושתי המועצות התעשייתיות. יש לציין כי ירושלים אינה כלולה בערים המקבלות מענקי איזון אולם היא מקבלת "מענק בירה" המקביל למענק איזון. לאורך השנים קיימת מגמה של ירידה בגובה מענק האיזון המוקצה לרשויות, כאשר הירידה הבולטת ביותר הייתה בין השנה 00 בה היה מענק האיזון במונחים ריאליים בסך של 3,64 מיליון לרמה של,470 מיליון בשנת הפגיעה במענק האיזון לא חזרה לרמת שנת 00 והיא עומדת כיום על סך של כ,900 מיליון במונחים נומינליים בגין שנת חלק מענק האיזון לכלל הרשויות המקומיות הערביות מכלל מענק האיזון מגיע לכ 39% והוא עמד על כמיליארד. הירידה במענק האיזון פגעה קשות ברשויות המקומיות החלשות בכלל וברשויות הערביות בפרט, הנשענות על מענקים ממשלתיים שמהוות כ 66% מהכנסותיהן. 11 שיעור הקצאה הממוצע בפועל, למענק האיזון, ברשויות הערביות, היה בשיעור של 87% ממענק המודל. נוסחת גדיש: במחקר זה אנו בודקים האם דוח גדיש ומענק המודל הנובע ממנו מתיישבים עם מטרותיו של מענק האיזון, קרי להבטיח רמת שירותים סבירה לתושבים ברשויות המקומיות ולתמוך ברשויות דלות אמצעים, תמיכה הנדרשת ברוב הרשויות המקומיות הערביות. א. חישוב צד ההוצאה בחישוביו מפריד משרד הפנים בין הוצאות רגילות )חינוך, רווחה, שירותים מוניציפליים וכדומה(, להלן:" ההוצאה הבסיסית", ובין פירעון מלוות והוצאות פנסיה. חלוקה זו נשענת על הטענה שפירעון המלוות והוצאות הפנסיה הם תוצאה של פעולות שנעשו בעבר ואינן בשליטת השלטון המקומי הנוכחי. נציג את החישוב של כל הוצאה בנפרד. 8 מרכז המחקר של הכנסת, רשויות מקומיות בישראל, כתיבה: רינת בניטה, 16 במאי מרכז המחקר של הכנסת:"ניתוח מענק האיזון ברשויות המקומיות", כתיבה: תמיר אגמן 16 בפרואר משרד הפנים: מענקי משרד הפנים 11 אבו חבלה ז, "נכשלו בחשבות", רואה החשבון 4, עמ'

55 רקחמה יאצממ חישוב ההוצאה הבסיסית הגורם המרכזי בחישוב ההוצאה הבסיסית של הרשות הוא מספר התושבים המתגוררים בה. יש לזכור בהקשר זה שבתפעול של רשות מקומית יש יתרונות לגודל, כלומר כדי לספק לתושבי רשות קטנה שירותים זהים לאלה הניתנים לתושבי רשות גדולה, ההוצאה לנפש צריכה להיות גדולה יותר. כדי לתת ביטוי ליתרון הגודל, מחושבת ההוצאה הבסיסית בעזרת הנוסחה הבאה: Y = A + B1 * P1 + BP + B3P3 כאשר: Y ההוצאה הבסיסית A גודל קבוע )בשנת 010 עמד על 4,370,000 שקל( נקבע על פי רגרסיה המבוססת על נתוני 00 P1 האוכלוסייה בתחום של עד 0,000 נפש P האוכלוסייה בתחום שבין 0,000 ל 70,000 נפש P3 האוכלוסייה בתחום שמעל 70,000 נפש B1 סכום לנפש בעבור 0,000 התושבים הראשונים B סכום לנפש בעבור התושבים בתחום שבין 0,000 ל 70,000 נפש B3 סכום לנפש בעבור התושבים בתחום שמעל 70,000 נפש. מקדמי העדפה להוצאה: לצורך חישוב צד ההוצאה של הרשות המקומית הופעלו מקדמי העדפה על ההוצאה הבסיסית שמתקבלת מהנוסחה, שמטרתם להגדיל את המענקים של הרשויות המקומיות שיש להן בעיות ייחודיות. Y ההוצאה הבסיסית: ההוצאה הבסיסית מבוססת על ההוצאה הבסיסית לשנת 1999 כאשר אף היא מבוססת על נתוני רגרסיה שנעשתה בשנת 1994 על בסיס נתוני שנת 199. עד היום משתמשים באותם נתוני ההוצאות שהיוו בסיס לחישוב הרגרסיה, אף שאלה השתנו באופן קיצוני לאחר שלושה עשורים. צוות המחקר לא הצליח לקבל הסבר להרכב הגודל הקבוע ומשרד הפנים הסתפק בהצהרה כי המדובר בתוצאה של רגרסיה שבוצעה על הוצאות הרשויות המקומיות שהיו בשנת נציין כי, בהעדר קבלת הסבר להרכב "ההוצאה הבסיסית", יכולתנו לבקר את טיב ההוצאות שנכללו בחישוב ואת החישוב עצמו הינה מוגבלת. אנו סבורים כי ללא קשר לרמת ההוצאות שהיו בשנת 1994 ואשר עליהן בוצעה הרגרסיה, בוודאי שתמהיל ההוצאות של הרשויות המקומיות בכלל השתנה, הן מרוח רפורמת הניהול הציבורי החדש שמתחוללת בשלטון המקומי והן מרוח הזמן שחלף מאז קביעת גודל "ההוצאה הבסיסית". לסיכום ברבות השנים, מרכיב זה אינו משקף את ההוצאות של כלל הרשויות המקומיות היום. כפי שנמליץ בהמשך, יש להקים צוות מומחים מסודר אשר יבחן מחדש את נתוני הבסיס המזינים את נוסחת האיזון, את מרכיבי הנוסחה ועד כמה משרתת הנוסחה את המטרה לשמה נוצר מענק האיזון. סקירת המצב הקיים שלהלן אינה מותירה מקום לספק בכך שקיימים אי הלימה בין מטרת נוסחת האיזון לבין ההקצאות התקציביות הניתנות בפועל על פיה. המקדמים המופעלים הם:

56 54 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ 1. מקדם סוציו אקונומי: בהתאם למדד ניתן מקדם העדפה, כאשר המשקל הגבוה יותר ניתן לרשות בעלת המצב הסוציו אקונומי הנמוך יותר, כמפורט בטבלה: טבלה מס 5: מקדמי העדפה להוצאה לפי דירוג סוציו אקונומי מקדם העדפה הוצאה 10% % 0% % 6% 10% 1 עשירון במדד 1, , הדירוג הסוציואקונומי מורכב מרשימה של 16 משתנים אשר משקפים את ההיבטים הכלולים ברמה החברתית כלכלית של האוכלוסייה ביחידות הגיאוגרפיות השונות. מניתוח המצב הסוציו אקונומי של הרשויות המקומיות שהוצגו בדו"ח הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בחודש אוקטובר 013, עולה כי נוסחת גדיש לא נתנה ביטוי הולם למצב הסוציו אקונומי של הרשויות המקומיות הערביות, ולהלן עיקר הממצאים: א. הנתונים מציגים מסכת קשה ביותר של פערים תהומיים בין הרשויות המקומיות הערביות והיהודיות: 1. קרוב ל 71% מכלל הרשויות המקומיות המדורגות באשכול הראשון הינן ערביות,. קרוב ל 94% מהרשויות המקומיות המדורגות באשכול השני הינן ערביות, 3. קרוב ל 79% מהרשויות המקומיות המדורגות באשכול השלישי הינן ערביות, 4. קרוב ל 7% מהרשויות המקומיות המדורגות באשכול הרביעי הינן ערביות, 5. קרוב ל 4% מהרשויות המקומיות המדורגות באשכול החמישי הינן ערביות, 6. אין רשויות מקומיות ערביות באשכולות השישי עד העשירי. טבלה מס 6: השוואה התפלגות רשויות מקומיות לפי סוציו אקונומי ערביות ויהודיות אשכול סה"כ 51 רשויות ערביות רשויות יהודיות סה"כ רשויות שיעור רשויות ערביות מסה"כ רשויות 71% 94% 79% 7% 4% ב. 98% מהרשויות המקומיות הערביות )81 רשות מקומית( נמצאות באשכולות הראשון עד הרביעי ומהוות 73% מכלל הרשויות המקומיות בארץ )ערביות ויהודיות( באותם אשכולות. טבלה מס 7: התפלגות רשויות מקומיות לפי סוציו אקונומי סה"כ רשויות באשכולות 14 מגזר 81 ערבי 30 יהודי 111 סה"כ שיעור 73% 7%

57 רקחמה יאצממ 55 3 ג. רק חמש רשויות מקומיות ערביות המהוות כ 6% מכלל הרשויות המקומיות הערביות נמצאות באשכול הראשון וזוכות במקדם העדפה של 10%. מרבית הרשויות המקומיות הערביות, 69 רשות במספרן, המהוות כ 83% מכלל הרשויות המקומיות הערביות, נמצאות באשכולות 3 וזוכות במקדם של בלבד בחישוב ההוצאה לפי נוסחת גדיש. כך, שיעור ההעדפה אשר נגזר מחישוב שנעשה בשנת 00 אינו משקף את המצב כיום. לפיכך, לטעמנו, יש להגדיל את המקדם לרשויות הנמצאות באשכולות 3. טבלה מס 8: פירוט רשויות מקומיות ערביות לפי סוציו אקונומי דירוג מס' רשויות סוציו אקונומי שיעור מסה"כ )%( 6% 5 8% 9% % סה"כ פירוט רשויות אלבטוף, אלקסום, ג'סר אל זרקא, לקיה, תל שבע. אבו גוש, איכסאל, בוסתן אל מרג', בועיינה נוג'ידאת, בוקעתה, ביר אל מכסור, בית ג'ן, בסמת טבעון, בענה, ג'דידהמכר, דבוריה, דיר אל אסד, זרזיר, טובה זנגריה, ירכא, כאבול, כווכב, כסראסמיע, כפר מנדא, כפר כנא, מג'אר, מג'ד אל כרום, מג'דל שמס, מזרעה, מסעדה, משהד, נחף, סכנין, עראבה, עילוט, עין מאהל, עין קיניה, שיבלי, שעב, אום אל פחם, בסמ"ה, מעלה עירון, ערערה, פורידיס, ג'לג'לוליה, קלנסואה, חורה, כסייפה, ערערה שבנגב, רהט, שגב שלום. אבו סנאן, איעבלין, ג'וליס, דיר חנא, חורפיש, טורעאן, טמרה, ינוחג'ת, יפיע, כעביה טבאש, נצרת, סאג'ור, רג'ר, ריינה, שפרעם, באקה אל ג'רבייה, ג'ת, דליית אל כרמל, זמר, טייבה, טירה, כפר ברא, כפר קאסם. כפר יאסיף, עילבון, פסוטה, פקיעין, ראמה, כפר קרע, עוספיה. מעיליא, ג'ש.. מקדם שונות המדד הסוציו אקונומי: העדפה בשעורים הנעים בין 0 ל 4% ניתנת על כל הוצאה על פי רמת השונות הקיימת באוכלוסיית הרשות המקומית. טבלה מס 9: מקדם שונות סוציו אקונומי שונות המדד עד מעל 1.0 מקדם העדפה להוצאה 0 1% % 3% 4% מבדיקת סטיית התקן של ערכי מדד האזורים הסטטיסטיים המשוקללת על פי גודל האוכלוסייה שונות המדד הסוציו אקונומי, כפי שמופיע בפרופיל כל רשות לשנת 013 בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נמצא כי:. 1 ל 43 רשויות מקומיות שהן כ 5% מהרשויות המקומיות, אין נתון שונות המדד הסוציו אקונומי.. אצל 30 רשות מקומית המהוות כ 7 מהרשויות המקומיות וכ 36% מכלל הרשויות שקיים בגינן נתון שונות במדד הסוציו אקונומי, השונות היא פחות מ 0.5. ובכך הן מקבלות מקדם העדפה של 0%. 3. רק ל 10 רשויות מקומיות )יפיע, מעלה עירון, כפר קרע, נצרת, שפרעם, עראבה, תל שבע, ערערה בנגב, רהט( שהן כ 1% מכלל הרשויות המקומיות וכ מכלל הרשויות שקיים בגינן נתון שונות המדד הסוציו אקונומי, המדד נע בין והן מקבלות מקדם העדפה של 1%.

58 56 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ מסקנת ביניים: מקדם השונות במדד הסוציו אקונומי אינו רלוונטי לרשויות המקומיות הערביות משתי סיבות עיקריות: 1. הרשויות המקומיות הערביות מאופיינות בגודל אוכלוסייה נמוך, כך שלמרביתן אין יכולת לאמוד מדד זה.. הרשויות המקומיות שקים בגינן אומדן למדד מאופיינות בשונות נמוכה שלא מזכה אותן בהטבה במקדם זה. 3. מקדם העדפה בהוצאות לחינוך: בהתאם למדד, ככל ששיעור האוכלוסייה בגילאי 018 מסך אוכלוסיית הרשות גבוה יותר, יינתן מקדם הוצאה גבוה יותר. טבלה מס 10: התפלגות רשויות לפי גילאי 018 % אוכלוסייה בגילאי %0 34%46% 46%5% מעל 5% מקדם העדפה להוצאה 3% 0 % 4% מבדיקת התפלגות גילי האוכלוסייה כפי שמופיע בפרופיל של כל רשות מקומית לשנת 013 בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נמצא כי רק 13% מכלל הרשויות המקומיות הערביות ענו לקריטריון מקדם העדפה בהוצאות לחינוך, ובמקביל כ 1% מהרשויות המקומיות קיבלו מקדם העדפה שלילי, כמפורט להלן: טבלה מס. 11: התפלגויות הרשויות המקומיות הערביות לפי גילאי 018 % אוכלוסייה גילאי % סה"כ רשויות שיעור רשויות מסה"כ 1% פרטים * 7 3% 10% % 4 מעל 5% סה"כ 100% 83 * ישנן רשויות, כגון בסמ"ה וג'סר א זרקא, המקבלות מקדם העדפה זה. פסוטה, מעיליא, מזרעה, ג'ש, ראמה, פקיעין, דליית אל כרמל, עוספיה, כפר יאסיף, ג'וליס, מג'דל שמס, נצרת, טירה, ששפרעם, חורפיש, סאג'ור, מג'אר, אבו סנאן, בוקעתה, עין קיניה, דיר חנא, מסעדה, ינוחג'ת, ירכא, אבו גוש, כווכב, איעבלין, כפר קרע, איינה, יפיע, ג'ת, זמר, סכנין, שעב, פורידיס, ג'דיידהמכר, בסמת טבעון, טמרה, דבוריה, טובא זנגריה, כאבול, בוסתן אל מרגק, ערערה, בענה, כסרא סמיע, עין מאהל, טורעאן, ביר אל מכסור, מג'ד אל כרום, דיר אל אסד, טייבה, רג'ר, איכסל, משהד, בועינה נוג'ידאת, באקה אל ג'רביה, כפר כנא, מעלה עירון, זרזיר, כעביה תבש, שיבלי, ג'לג'וליה, כפר קאסם, עראבה, אל בטוף, אום אל פחם, נחף, בסמ"ה, קלנסווה, עילבון, בית ג'ן. כפר ברא, כפר מנדא, ג'יסר אל זרקא. לקייה, אל קסום, רהט, כסייפה, שגב שלום, ערערה שבנגב, תל שבע, חורה. מהטבלה לעיל עולה כי: רשויות מקומיות ערביות המהוות כ 1% מכלל הרשויות המקומיות הערביות, שיעור האוכלוסייה שלהן בגילאי 018, נע בין 034%. והן זוכות למקדם העדפה שלילי של 3%.. שיעור אוכלוסיית גילאי 018 ב 6 רשויות מקומיות ערביות המהוות כ 7 מכלל הרשויות המקומיות הערביות, 018, נע בין 046%. והן זוכות למקדם העדפה של 0%.

59 רקחמה יאצממ 57 רק שלוש רשות מקומית )כפר ברא, ג'סר אל זרקא וכפר מנדא( זכו בהטבה במקדם של כ %. 3. רק ב 8 רשויות מקומיות המהוות כ 10% מהרשויות המקומיות הערביות, שיעור האוכלוסייה בגילאי עולה על 5%. דבר המזכה אותן בהטבה במקדם ההוצאות ב 4%. מסקנת ביניים: א. האוכלוסייה הערבית היא אוכלוסייה צעירה, אך 80% מהרשויות הערביות נמצאות במדרגה של 3446% תושבים עד גיל 18 ולכן אינן זוכות למקדם העדפה. אנו מציעים להוריד את הרף המזכה במקדם העדפה ל 34% כך שיכלול את מרבית הרשויות המקומיות הערביות. ב. מקדם זה שייך למקדמים חברתיים. הגיל של האוכלוסייה קיבל ביטוי כאחד המרכיבים בחישוב המדד הדירוג הסוציו אקונומי עצמו תחת הסיף "חציון גיל". הוספת מקדם זה, ולרבות מרכיב ההענשה שבו "מקדם שלילי" רק מפחית מהסיכויים שרשות זו או אחרת השייכת לאוכלוסייה הערבית, תקבל העדפה. 4. מקדם העדפה בהוצאות לרווחה: בהתאם למדד, ככל ששיעור האוכלוסייה בגילאי 65 ומעלה מסך אוכלוסיית הרשות גבוה יותר, יינתן מקדם העדפה גבוה. טבלה מס 1: מקדם העדפה לפי גיל +65 % אוכלוסייה מעל גיל 65 3%0 3%9% מעל 9% מקדם העדפה להוצאה % 0 % מבדיקת גיל אוכלוסיית הרשויות הערביות בהתאם לנתוני שנת 013 של לשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נמצא כי רק 4 רשויות מקומיות )גוש חלב, מעיליא, פסוטה, ראמה(, המהוות כ מכלל הרשויות המקומיות הערביות, ענו על קריטריון מקדם העדפה בהוצאות לרווחה. רק 11 רשויות מקומיות המהוות כ 13% מהרשויות המקומיות קיבלו מקדם העדפה שלילי ואילו מרבית הרשויות המקומיות המונות 68 רשות ומהוות כ 8% מכלל הרשויות זכו במקדם אפס, כמפורט בטבלה 13 להלן. מסקנת ביניים: מקדם ההעדפה הנוכחי איננו מתייחס לטווח הגילים בו נמצאת מרבית האוכלוסייה הערבית, כך שאינה נהנית לא ממקדם החינוך ולא ממקדם הרווחה. 1. מקדם זה הינו מקדם בעייתי כפול לרשויות הערביות, היות ובגין שיעור האוכלוסייה הצעירה הן לא קיבלו מקדם בחינוך, אך והיות והיא לא מבוגרת היא גם לא קיבלה מקדם ברווחה.. מקדם זה שייך למקדמים חברתיים. הגיל של האוכלוסייה קיבל ביטוי כאחד המרכיבים בחישוב המדד הדירוג הסוציו אקונומי עצמו תחת הסעיף "חציון גיל". הוספת מקדם זה, ולרבות מרכיב ההענשה שבו "מקדם שלילי" רק מפחיתה את הסיכוי שרשות זו או אחרת השייכת לאוכלוסייה הערבית, תקבל העדפה.

60 58 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ טבלה מס. 13: התפלגויות הרשויות המקומיות הערביות לפי גיל +65 )שנת 013( % אוכלוסייה מעל גיל 65 3%0 סה"כ רשויות %9% שיעור רשויות מסה"כ 13% 8% 100% 4 83 מעל 9% סה"כ פרטים תל שבע, ערערה שבנגב, שגב שלום, חורה, ג'סר אל זרקא, רהט, כסייפה, אל קסום, לקיה, רג'ר, כפר ברא, בועיינה נוג'ידאת, טובה זנגריה, אל בטוף, קלנסואה, עילוט, נחף, איכסל, כפר קאסם, בסמ"ה, זרזיר, כעביה תבש, עין מאהל, אום אל פחם, עראבה, כסרא סמיע, סאג'ור, כפר כנא, מעלה עירון, ביר אל מכסור, ינוח ג'ת, כאבול, פורידיס, משהד, דיר אל אסד, טמרה, שעב, מג'ד אל כרום, סכהין, בענה, באקה אל גרביה, כפר קרע, מג'אר, ריינה, טורעאן, שיבלי, ג'דידה מכר, בוסתן אל מרג', בסמת טבעון, טייבה, ג'ת, איעבלין, יפיע, אבו גוש, עין קיניה, ג'לג'וליה, דיר חנא, חורפיש, ערערה, מסעדה, ירכא, זמר, אבו סנאן, בוקעתה, דבוריה, דליית אל כרמל, בית ג'ן, טירה, שפרעם, כווכב, מזרעה, ג'וליס, מגדל שמס, כפר יאסיף, עילבון, פקיעין, נצרת, כפר מנדא. ראמה, פסוטה, ג'ש, מעיליא. 5. מקדם קווי עימות ויו"ש בהתאם למדד, עבור רשויות הנמצאות בקווי העימות או ביש"ע תינתן תוספת של 4, בהתאם להחלטת ממשלה מס, 07 מיום 13/4/003. מבדיקת רשימת הרשויות המופיעות בתוספת הראשונה )חלק א'( לפקודת מס הכנסה, עולה כי רק 6 רשויות מקומיות ערביות נכללות ברשימת הרשויות בקו העימות והן: חורפיש, פקיעין, פסוטה, מעיליא, גוש חלב וע'ג'ר. 6. מקדם העדפה להוצאות קליטה מקדם זה נותן העדפה לרשויות קולטות עולים. נקבע גובה שיעור העולים המחושבים ברשות מסך אוכלוסייתה, ובלבד ששיעור זה אינו עולה על 10%. לצורך החישוב נלקחו בחשבון עולים יוצאי חבר העמים ואתיופיה בלבד בהתחשב בוותק העלייה שלהם. מסקנת ביניים: סוגיית קליטת העלייה נופלת תחת המאפיינים אשר מבחינים בין שתי אוכלוסיות הלאום במדינה ודומה במהותה לקריטריון השירות הצבאי. עולים חדשים זוכים לסל קליטה על בסיס אינדיבידואלי לפי חוק סל הקליטה, תשנ"ה 1994, הממצה את כל הזכויות המגיעות להם. ההוצאה בגין קליטת עולים חדשים מגיעות לעולים באופן אישי על פי החוק. אמנם לרשות קולטת עלייה יש, בשנים הראשונות, הוצאות קליטה ייחודיות, אך התוצאה היא כי לפנינו מקדם המבחין בין שתי אוכלוסיות על בסיס שייכות לאומית. הנוסחה נותנת משקל כבד למקדם זה וראוי לשאול האם משקל גבוה כזה הינו מוצדק. מגבלה על מקדמי ההוצאה: הנוסחה מטילה מגבלה על מקדמי ההעדפה להוצאה, כך שסך כל מקדמי ההוצאה לא יעלה על 10%. מבדיקת סך כל מקדמי ההוצאה, עולה כי: 1. מקדמי ההעדפה להוצאה המצטברים ל 79 רשויות מקומיות שמהוות כ 9 מכלל הרשויות המקומיות הערביות, לא הגיע ל 10%.. רק ל 4 רשויות מקומיות המהוות כ מכלל הרשויות המקומיות הערביות, מקדם ההעדפה המצטברת להוצאה עבר את רף ה 10%.

61 רקחמה יאצממ ל 4 רשויות מקומיות המהוות כ מכלל הרשויות המקומיות הערביות, היה מקדם העדפה מצטבר שלילי בהוצאות. טבלה מס. 14: התפלגות הרשויות המקומיות בהתאם למקדם ההעדפה המצטבר בהוצאות מקדם העדפה מצטבר להוצאות 3%0 1% 1% % 3% 4% סה"כ רשויות שיעור רשויות מסה"כ 1% 4% 64% 6% 6% 4% 1% 1% % 1% 100% % 7% 8% 9% 10% 11% 1% 13% סה"כ פרטים כפר יאסיף, עילבון, עוספיה, ג'ש. ראמה דליית אל כרמל, בית ג'ן, מזרעה, ג'וליס. כפר קרע, פקיעין, מעיליא. כפר מנדא, טובא זנריה, בועינה נוג'ידאת, עילוט, קלנסוה, איכסל, זרזיר, כפר קאסם, נחף, בסמ"ה, כעביה תבש, כסרא סמיע, עין מאהל, אום אל פחם, סאג'ור, ביר אל מכסור, כפר כנא, ינוחג'ת, כאבול, פורידיס, משהד, שעב, טמרה, דיר אל אסד, סכנין, בענה, מג'ד רל כרום, באקה אל ג'רביה, מג'אר, ריינה, טורעאן, שיבלי, ג'דידהמכר, בסמת טבעון, בוסתן אל מרג', טייבה, אבו גוש, איעבלין, ג'ת, עין קיניה, דיר חנא, ג'לג'וליה, מסעדה, ערערה, ירכא, זמר, אבו סנאן, בוקעתה, דבוריה, טירה, כווכב, מג'דל שמס, פסוטה. עראבה, מעלה עירון, יפיע, שפרעם, נצרת. שגב שלום, חורה, כסייפה, רג'ר, כפר ברא. ערערה שבנגב, ג'סר אל זרקא, רהט. חורפיש אל בטוף. אל קסום, לקיה. תל שבע. 7. מקדמי העדפה למועצות האזוריות: בשל המבנה הייחודי של המועצות האזוריות, נקבעו עבורן שני מקדמי הוצאה נוספים:. 1 מספר ישובים בין )14%( ל 10% לפי דירוג הרשות בטווח כלל נתוני מועצות האזוריות, הנע בין 3 ישובים ל 63 ישובים.. מרחקים בין יישובים בין )8%( ל 8% לפי דירוג הרשות בטווח כלל נתוני המועצות האזוריות, הנע בין.36 ק"מ ל ק"מ. מבדיקת המועצות האזוריות נמצא כי: א. בישראל קיימות 54 מועצות אזוריות המאגדות בתוכן מעל 1,000 וועדים מקומיים )מבנה דו רובדי(. מתוכן רק 4 מועצות אזוריות ערביות כמפורט להלן: 1. מועצה אזורית בוסתן אל מארג' המונה 4 ישובים סמוכים )דחי, מצר, נין, סולם(. מועצה אזורית אל בטוף מונה 4 ישובים סמוכים )ואדי אלחמאם, עוזייר, רומאנה, רומת אל היב( 3. מועצה אזורית נווה מדבר מונה 4 ישובים סמוכים בדרום ( אבו קרינאת, אבו תלול, בית הדאג', קסר א סיר(. הוקמה בשנת 01 לאחר פיצול מועצה אזורית אבו בסמ"ה.

62 60 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ 4. מועצה אזורית אל קסום מונה 7 ישובים סמוכים )אום בטין, א סייד, דריג'את, כוחלה, מולדה, מכחול, תראבין א צאנע(. ב. המועצות האזוריות הערביות נמצאות ברובד הנמוך מבחינת מספר הישובים הכלולים בהן: טבלה מס 15: התפלגות המועצות האזוריות בארץ לפי מס ישובים בכל רשות מס יישובים במועצה עד 10 ישובים מ 10 עד 0 ישובים מ 0 עד 40 ישובים מ 40 עד 50 ישובים מ 50 עד 60 ישובים סה"כ מועצות אזוריות מס. מועצות אזוריות בארץ מסקנת ביניים: המועצות האזוריות הערביות סובלות ממספר ישובים קטן ומרחק נמוך בין הישובים, מה שמקנה להן מקדם העדפה שלילי. ב. מרכיב ההכנסה: ההכנסות של הרשויות המקומיות נובעות משני מקורות: הכנסות מארנונה והכנסות יתר עצמיות מאגרות, היטלים, תרבות, חינוך ורווחה. חישוב גובה מענק האיזון הוא פונקציה של ההפרש בין ההוצאה לנפש ובין ההכנסה לנפש של הרשות המקומית המוכפל במספר תושבי היישוב. לכן, ככל שההכנסה המחושבת של הרשות המקומית גדולה יותר, כך קטן מענק האיזון. גודל ההכנסה מארנונה )מגורים ושלא ממגורים( תלוי בשני גורמים: הראשון הוא גובהם של חיובי הארנונה, כלומר סכום הארנונה בש"ח, שהרשות דורשת מתושביה ומבעלי העסקים שבתחומה, והשני הוא שיעור הגבייה של הארנונה, כלומר החלק מחיובי הארנונה הפוטנציאליים שהרשות מצליחה לגבות בפועל. בהתאם לנוסחת גדיש, חישוב ההכנסה מארנונה אינו מבוסס רק על חיובי הארנונה בפועל, אלא גם על תעריפי חיוב נורמטיביים ממוצעים לכל אשכול חברתי כלכלי. תעריפים אלה הם הסכומים )בש"ח( שלדעת ועדת גדיש הרשויות המקומיות אמורות לדרוש מהתושבים לפי האשכול שבו הן נמצאות. להלן משוואת ההכנסה הנורמטיבית לפי נוסחת גדיש: I = ( X* Π)+( Y+ Z)* Δ P כאשר: I ההכנסה לנפש מארנונה )ממגורים ושלא ממגורים( X חיוב הארנונה שלא ממגורים, לפי נתונים בפועל של כל רשות Π שיעור גביית ארנונה שלא ממגורים )נורמטיבי( Y חיוב הארנונה ממגורים, לפי נתונים בפועל של כל רשות Δ שיעור גביית ארנונה ממגורים )נורמטיבי( P אוכלוסיית הרשות כאשר Z שמסמן תוספת או הפחתה של חיוב הארנונה בפועל. מחושבות על ידי הנוסחה:

63 רקחמה יאצממ 61 כאשר NORM הוא התעריף הנורמטיבי לחיוב הארנונה ממגורים למ"ר, F הוא חיוב הארנונה בפועל למ"ר, ו Y הוא סך כל חיובי הארנונה בפועל באותה רשות בגין נכסי מגורים. גורם נוסף המשפיע על הגביה הוא שיעור הגבייה בפועל. שיעור גבייה נמוכים מקטינים כמובן את ההכנסות ומגדילים את מענק האיזון ועל מנת שלא לעודד רשויות להתרשל בגבייה על מנת להגדיל את המענק, נקבעו שיעורי גבייה נורמטיביים )לשני סוגי הארנונה, שיעור לכל סוג( לפי האשכול החברתי כלכלי. טבלה מס. 16 : תעריפי ארנונה לנכסים למגורים ושיעורי גבייה לפי נוסחת גדיש שיעור גביה )%( יתר נכסים שיעור גביה )%( למגורים תעריף ארנונה נורמטיבי למגורים 75.0% 60.0% % 65.0% % 70.0% % 75.0% % 85.0% % 90.0% % 90.0% דירוג סוציו אקונומי 1, , לחישוב ההכנסה לנפש מארנונה כללית, נקבעה הכנסה מינימאלית לנפש מארנונה שלא תפחת מסך של. הכנסות יתר עצמיות: נקבעה הכנסה נורמטיבית לנפש על פי גודל האוכלוסייה. מקדם בגין קליטת עליה: לרשויות קולטות עליה נקבע מקדם שלילי להכנסה המחושבת, השווה למחצית משיעור אוכלוסיית העולים המחושבת ובלבד שהתוצאה אינה עולה על שיעור של. מקדם זה נותן העדפה מובנית ברורה לרשויות היהודיות. לכל הפחות, יש מקום לחשוב על מקדם אחר שיאזן את ההטיה האמורה לטובת הרשויות הערביות. ממצאים: 1. בחישוב ההכנסה הנורמטיבית לנפש נוסחת גדיש לא התחשבה במצב הסוציו אקונומי של הרשות, המתבטא בהנחות שניתנו לתושבים, שהגיעו ב 013 לסך 375 מיליון המהווה כ 30% מהחיוב הראשוני לארנונה.. התעריף הנורמטיבי הממוצע למ"ר ארנונה למגורים כ גדול בכ 40% מהתעריף הממוצע לארנונה מגורים לפי החיוב בפועל שהגיע לכ למ"ר. 3. הנוסחה קבעה הכנסה נורמטיבית מינימאלית לנפש באופן שרירותי ומתעלמת מפוטנציאל הגבייה של הרשות המתבסס על יכולת החיוב המוגבלת של הרשות הנשענת על ארנונה למגורים ומשיעור הגביה בפועל שלה. מניתוח שיעורי הגביה בפועל עולה כי ל 66% מהרשויות המקומיות הערביות יש שיעור גביה הגבוה מ 60% שהוא שיעור הגביה הנורמטיבי בהתאם לנוסחת גדיש. למרות זאת, רשויות אלה לא הגיעו לרף ההכנסה המינימאלי בהתאם לנוסחה.

64 6 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ טבלה מס. 17 : התפלגות הרשויות המקומיות לפי שיעור גביה שוטף שיעור גביה ארנונה שוטף 0%10% 1%30% 31%40% סה"כ רשויות 6 שיעור מסה"כ % 7% 11% 13% 10% 37% 1% % 100% %50% 51%60% 61%70% 71%80% 81%90% 91%100% חסר נתון סה"כ פרטים לקיה, תל שבע כפר קרע, ג'סר אל זרקה, מג' אל כרום, משהד, קלנסואה, בסמת טבעון. איכסל, יפיע, פורידיס, שגב שלום, טירה, ג'לג'וליה, שפרעם, רהט, בועיינהנוג'ידאת. טמרה, ריינה, אבו סנאן, כפר קאסם, בסמ"ה, ג'דיידה מכר, זמר, עוספיה, כסייפה, אבו גוש, בוסתן אל מרג'. עין מאהל, נצרת, עילבון, כפר יאסיף, זרזיר, עין קיניה, אום אל פחם, סח'נין. באקה אל גרביה, אל בטוף, דליית אל כרמל, ערערה, חורפיש, מג'אר, מג'דל שמס, איעבלין, ביר אל מכסור, דבוריה, מסעדה, דיר אל אסד, מזרעה, עראבה, ערערה שבנגב, פסוטה, פקיעין, ג'ש, נחף, סאג'ור, שיבלי, שעב, חורה, מעיליא, עילוט, בית ג'ן, דיר חנא, כפר כנא, כווכב אבו אלהיג'א, ראמה. טובא זנגריה, כעביה תבש, כפר מנדא, ג'וליס, טורעאן, כפר ברא, בוקעתה, כסראסמיע, רג'ר, ינוחג'ת. ירכא, מעלה עירון, אלקסום, כאבול. טייבה, ג'ת 4. יכולת החיוב המוגבלת של הרשויות המקומיות הנשענת על ארנונה למגורים, אין בה כדי להביא את ההכנסה לנפש לרמה הנורמטיבית של נוסחת גדיש. בהנחה שהרשות גובה 100% מהחיוב השוטף )תרחיש קיצון( ההכנסה לנפש הממוצעת לנפש שווה לכ 79 ומהווה כ 73% מההכנסה הנורמטיבית הממוצעת לנפש לפי נוסחת גדיש )התרחיש הנורמטיבי( המגיעה לכ 1, על פי שיעור הגביה בפועל מארנונה, הנחות שניתנו וחיוב בתעריף הארנונה בפועל, ההכנסה הממוצעת לנפש בתרחיש ריאלי מגיעה לכ 518 ומהווה כ 48% מההכנסה הנורמטיבית הממוצעת לנפש בחישוב הקיים. 6. בחישוב ההכנסה הנורמטיבית לנפש, נמצא כי 38 רשויות המהות כ 47% מכלל הרשויות הערביות, לא מגיעות לרמה של ההכנסה המינימאלית הנורמטיבית לנפש בהתאם לנוסחת גדיש. 6 רשויות מאלה שלא הגיעו להכנסה המינימאלית הנורמטיבית שמהוות כ 69% מאותו רשויות, יש להן שיעור גביה שוטף, בפועל בין 98%60%. 7. נעשתה רגרסיה לבדיקת קשר בין שיעור הגביה בפועל של הרשות לבין שיעור ההכנסה הנורמטיבית לפי נוסחת גדיש ונמצא כי לא קיים קשר, כך שברמת מובהקות 0.05=α ערך ה 1.3 = Pvalue ואזי ניתן לדחות את הטענה שלפיה קיים קשר בין שיעור הגבייה בפועל לבין ההכנסה הנורמטיבית. )ראה נספח 4( 8. נעשתה רגרסיה לבדיקת קשר בין המדד הסוציו אקונומי של הרשות לבין שיעור הגביה בפועל של הרשות ונמצא כי לא קיים קשר, כך שברמת מובהקות 0.05=α ערך ה 4.3 = Pvalue ואזי ניתן לדחות את הטענה שלפיה קיים קשר בין המצב הסוציו אקונומי של הרשות לבין שיעור הגבייה שלה. )ראה נספח 5( מסקנת ביניים: הנוסחה של חישוב ההכנסה הנורמטיבית מפלה את הרשויות המקומיות הערביות על רקע מעמדן החברתי כלכלי, וזאת בשל התעלמותה מהיכולת המקסימאלית שרשות מקומית דלת אמצעים יכולה לממש, וההנחה שכל הרשויות המקומיות נהנות מאמצעים סבירים של שירותים כלכליים, מסחריים, משרדים ממשלתיים,

65 רקחמה יאצממ 63 אזורי תעשיה וכו' וכן בעלות יכולת מימוש של גבייה ומתן שירותים. הנוסחה הינה שרירותית משום שהיא מתעלמת מההכנסה בפועל ואף מההכנסה הפוטנציאלית שהרשות יכולה לממש. הדירוג הסוציואקונומי משקף את ההיבטים החברתיים כלכליים של האוכלוסייה של הרשות המקומית ולא של הרשות המקומית עצמה. מניתוח הרגרסיה נמצא כי לא קיים קשר בין הדירוג הסוציואקונומי של האוכלוסייה לבין שיעור הגבייה מארנונה, דבר העלול להביא למצב של רשות ענייה עם אוכלוסייה אמידה ולהפך. מענק האיזון המותנה: בהתאם להחלטת ממשלה מס 899 מיום ולחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' /08 מיום , יתלה משרד הפנים שחרור של 1 ממענק האיזון כנגד עמידה ביעדי גבייה שנקבעו בהחלטת הממשלה ובחוזר המנכ"ל האמורים. בהתאם לחוזר מנכ"ל נקבע כי יעד הגבייה בשנת 01 לדוגמא יעמוד על 80% מהגבייה נטו )הכוללת 40% גבייה מיתרות הפיגורים ששולמו במזומן(, כך שבחישוב אחוז הגבייה השנתי תחושב הגבייה השוטפת בתוספת 40% גבייה מיתרות פיגורים ששולמו במזומן, דבר שמהווה בעיה קשה לרשויות החלשות בכלל 1 ולערביות בפרט. אבו חבלה במחקרו על הגביה ברשויות המקומיות הערביות, "לא משלמים ארנונה וזהו" מצא כי יכולתן של הרשויות המקומיות הערביות להגדיל את שיעורי גביית הארנונה הכללית מוגבלת, ועומדת כבר עשר שנים ללא שינוי ברמה של 3%. בעניין תפקוד הוועדות הממונות בשלטון המקומי שמונו בעשור האחרון ברשויות המקומיות הערביות, הגיע אבו חבלה למסקנה כי למרות העוצמה והכוח שהיה בידי הועדות הקרואות לניהול ענייני הרשות, הן לא צלחו לגבות את חובות העבר ולשפר את שיעור הגביה, והן נקטו בגישת הקוסמטיקה החשבונאית, בהן הרשויות הציגו שיעורים גבוהים של חובות מסופקים, היות ושיעור החובות המסופקים מגיע לכ 60% מיתרת החייבים ושיעור הגביה הכולל נשאר ברמה ממוצעת של 3%. 13 במחקר נוסף על תפקודם של החשבים המלווים ברשויות הערביות נמצאה מסקנה דומה: לאחר מינוי החשבים המלווים גדל שיעור הגביה הכולל 14 בכ בלבד ועמד על רמה ממוצעת של 1%. אי יכולת משר הפנים עצמו לגבות את חובות העבר בגין אותן רשויות מקומיות שעברו לניהול באופן ישיר, אם על יד וועדות ממונות ואם על ידי מינוי חשבים מלווים, מחייב את משרד הפנים במציאת פתרון מקל יותר להקצאת מענק האיזון, כך שהגביה של חובות העבר תיחשב הטבה ולא כתנאי לקבלת מענק האיזון. אנו מבהירים, כי איננו תומכים במחיקת החובות אלא בעד מציאת מנגנון לגביית אותם חובות בעייתיים. 1 אבו חבלה ז' )01(, לא משלמים ארנונה וזהו, ביטאון רואה החשבון 8, עמ' אבו חבלה ז' )01(, ממונה בלי ממון, ביטאון רואה החשבון 31, עמ' אבו חבלה ז' )010( נכשלו בחשבות, ביטאון רואה החשבון 4, עמ '

66 64 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ כוח אדם מקצועי ברשות המקומית במסגרת המחקר בחנו את סוגיית כוח האדם ברשויות המקומיות הערביות ובדקנו האם כוח האדם ברשות המקומית הערבית מהווה, בדרך כלשהי, חסם מפני מימוש הפוטנציאל הטמון ברשות. בהקשר זה נבחנת לא רק מדיניות הממשלה )קרי, קיומם של כללים ויכולתם למלא את ייעודם להלכה( אלא גם התנהלותן של הרשויות המקומיות בפועל ועמידתן באותם כללים. מנתוני משרד הפנים 15 עולה כי קיים פער באופן ההתנהלות וברמת ההון האנושי הקיים ברשויות מהמגזר הערבי לעומת רשויות מהמגזר היהודי, לרבות ליקויים חוזרים בהתנהלות חלק מהרשויות ובהם: אי מינוי ועדות חובה או כינוס ועדות, אי נקיטת אמצעי אכיפה לגביית חובות, ביצוע מכרזים באופן לא תקין ועוד. מכאן שנודעת חשיבות רבה למהלך ממשלתי מכוון לשם שיפור רמת ההון האנושי ויכולת הביצוע של הרשויות הערביות, לרבות חיזוק השדרה הניהולית ויכולת הביצוע של הרשויות. הקדמה עובדי הרשות הזרוע הביצועית של הרשות המקומית פועלת באמצעות שני "גופי עובדים": 'הגוף הנבחר' )ראש המועצה וסגניו( ו'הגוף הממונה' המבצע את המדיניות שנקבעת על ידי ראש הרשות והמועצה. הגוף הממונה מורכב מעובדים בשכר )בכירים וזוטרים(, שהרשות המקומית מעסיקה כעובדיה או שוכרת את שירותיהם כדי שתוכל למלא את תפקידיה כחוק. את 'הגוף הממונה' ניתן לחלק לשניים: 1. בעלי תפקידים סטטוטוריים נושאי תפקידים בכירים שהחוק מחייב את הרשות למנותם, לאחר מכרז פומבי.. בעלי תפקידים אחרים, זוטרים ובכירים, שהרשות, על פי גודלה, אופייה ושיקול דעתה מעסיקה. הרשות המקומית, כגוף ציבורי, מחויבת לגייס עובדים על פי כללים אחידים ושוויוניים, באמצעות מכרז. העסקת בעלי תפקידים )סטטוטוריים ושאינם סטטוטוריים( ללא מכרז כממלאי מקום יכולה להימשך עד 3 חודשים בלבד. תפקידי חובה )תפקידים סטטוטוריים( עירייה רשאית למנות )ולפי דרישת הממונה על המחוז חייבת למנות( מזכיר )אם לא מונה מנכ"ל(, גזבר, מהנדס, רופא וטרינרי. חייבת למנות מבקר ומנהל מחלקת חינוך. מועצה מקומית רשאית למנות )ולפי דרישת הממונה על המחוז חייבת למנות( מזכיר, גזבר, מהנדס חייבת למנות מבקר ומנהל מחלקת חינוך. מועצה אזורית חייבת להעסיק מזכיר, גזבר, מהנדס ומנהל חינוך. רשות מקומית לסוגיה השונים )עירייה, מועצה מקומית ומועצה אזורית( חייבת לקבל ייעוץ משפטי וכן חייבת למנות עורך דין כיועץ משפטי. בעירייה ובמועצה מקומית שקבע שר הפנים היועץ המשפטי יהיה עובד הרשות. חייבת למנות יועצת לקידום מעמד האישה. חייבת למנות יועץ לענייני אזרחים ותיקים. חייבת למנות קצין ביטחון. חייבת למנות מנהל יחידת נוער. 15 דו"חות ביקורת של רואי חשבון שמונו לבדיקת ההתנהלות ברשויות המקומיות

67 רקחמה יאצממ 65 כל יתר התפקידים שאיושם אינו מחויב על פי חוק נתונים לשיקול דעת הרשות במגבלות החוק והפסיקה )בין היתר, קבלת אישורים בהתאם לחוסנה הכלכלי של הרשות(. תנאי הסף דרישות המינימום ממועמד למשרה ברשויות המקומיות דומה כי לא ניתן להפריז בחשיבות קיומם של תנאי סף המשמשים "מסננת" ראשונית בבוא הרשות לאייש משרה. תנאי סף, ככל שאלו מבטאים קשר רציונאלי למהות המשרה, לגודל הרשות ולאופייה, וככל שהם נאכפים, עשויים לשמש ערובה להפעלה מיטבית של הסמכות המוגדרת. ראוי להדגיש כי מלבד תנאי הסף המנויים בחקיקה המקימים משרה סטטוטורית ברשות המקומית )ככל שנקבעו כאלה(, החוק אינו מסמיך את שר הפנים לקבוע תנאי סף למשרות ברשות המקומית. סמכות זו קיימת כחלק מסמכותו הכללית של משרד הפנים כמשרד האחראי על השלטון המקומי ועד כה אף רשות מקומית לא חלקה עליה או עוררה בהקשרה את שאלת הסמכות במסגרת עתירה לבג"ץ או לבית המשפט המנהלי. לאורך עשרות שנים נהג משרד הפנים לקבוע תנאי סף לבעלי תפקידים ברשויות המקומיות באמצעות חוזרי מנכ"ל והנחיות פנימיות. בשנת 199 פרסם משרד הפנים קובץ ניתוח עיסוקים ותיאורי תפקידים לשלטון המקומי שריכז את כל ההוראות וההנחיות שפורסמו עד אותה עת. אולם, לאור ההתפתחויות שחלו בשוק העבודה, התווספותם של תפקידים חדשים ושינויים שחלו במהות התפקידים וצורות ההעסקה ברשויות המקומיות הכריז משרד הפנים, בחוזר מנכ"ל 3/01, על יצירת קובץ חדש ומעודכן אשר ירכז את כלל ההוראות הנוגעות לדרישות סף להעסקת עובדים ברשויות המקומיות. משרות בודדות נותרו מחוץ לרפורמה האמורה, בהן משרות ניהול המפורטות בחוזר מנכ"ל 4/011 וכן הוראות הנוגעות להמרת תואר אקדמי המפורטות בחוזר מנכ"ל 5/01. עם זאת, משרד הפנים הבהיר כי מדובר בכלי עזר בלבד ואין לראותו כקודקס שלם ומלא הסוקר את מכלול החקיקה הרלוונטית לכל תפקיד ותפקיד. יתרה מכך, על פי הנחיית המשרד, במידה ומתגלה סתירה או אי התאמה בין האמור בקובץ החדש לבין הוראות הדין, הדין הוא המחייב. הקובץ נמצא בעבודה מתמשכת, הוא מעודכן מעת לעת באתר האינטרנט של משרד הפנים, וניתן למצוא אותו בקישור הבא: על אף האמור לעיל, ולמרות חשיבות הנושא, יש לזכור כי סוגיית תנאי הסף בהם נדרש לעמוד מועמד למשרה כזו או אחרת ברשות המקומית אינה הפרמטר היחיד המשפיע על אופן ביצוע המשרה והפעלת הסמכות המוענקת במסגרתה. לצד דרישות הסף ממועמד למשרה ישנה סוגיית תנאי המשרה. לתנאים אלו השלכה ברורה על אופן ביצוע התפקיד והם משפיעים בין היתר על השאלות הבאות: האם העובד יכול להיות מועסק בהסכם קיבוצי או גם בחוזה אישי? האם הוא עובד הרשות או מועסק במיקור חוץ? והאם הוא חייב להיות מועסק במשרה מלאה או ניתן להעסיקו במשרה חלקית? תנאים אלו, כמו גם דרישות הסף למשרה, משתנים בהתאם לגודל הרשות. כך למשל במועצה מקומית ובמועצות אזוריות שמספר תושביהן נמוך מ 15,000 ניתן להעסיק את היועץ המשפטי במיקור חוץ. על פי עמדת משרד הפנים, הבדלים אלו בתנאי המשרה משקפים את צורכי הרשות המקומית ולכן הם הולמים. עם זאת, מדובר בנתונים שיש לקחת בחשבון בעת בחינת מקצועיותו )או מחויבותו, הבאה לידי ביטוי במקצועיותו( של בעל תפקיד ברשות מקומית. מהמענה לשאלון שהופץ בקרב הרשויות עולה תמונה בעייתית בנושא כוח האדם המקצועי: ברוב הרשויות לא קיימות כלל מחלקות כגון שיפור פני הרשות, דוברות, פיתוח כלכלי, חברה כלכלית ותיירות. הרשויות דיווחו על מחסור בעובדים תקניים בכל המחלקות, לרבות במחלקות ההנדסה, הרווחה, החינוך והתברואה. למעלה מ 80% מהרשויות ציינו כי אין להן תוכנית לפיתוח כלכלי. ברוב הרשויות צוינה רמה גבוהה של שביעות רצון מתפקוד המחלקות השונות ברשות וכן רמה גבוהה של התאמה של העובדים לתפקידם. עם זאת, בחלק גדול מהרשויות מולאו השאלונים על ידי עובד בכיר ברשות ולא על ידי ראש הרשות ויש לקחת זאת בחשבון בהקשר לתשובות אלה. ממצא מטריד נוסף הוא הצהרתן של 74% מהרשויות, לפיה כוח האדם ברשות סובל מפוליטיזציה באופן גלוי או סמוי. בנוסף, ציינו רוב הרשויות כי אינן נעזרות בגופי המגזר השלישי לשם גיוס משאבים וחיזוק השדרה הניהולית ברשות.

68 66 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ כוח אדם ברשויות המקומיות ארבע סוגיות מרכזיות סוגיית כוח העבודה ברשות המקומית מתבססת על 4 נקודות בחינה מרכזיות על מנת לבדוק את סוגיית כוח העבודה ברשות המקומית הערבית ולהבין האם מדובר בחסם מעכב התפתחות ראינו לנכון להתמקד ב 4 נקודות מרכזיות: 1. תוכן הרגולציה: מהם תנאי הסף בהם חייב מועמד לעמוד על מנת להתקבל למשרה מסוימת ברשות. בחינת מכלול החקיקה והוראות המנהל החלות על העסקת עובד ברשות המקומית.. סבירות הרגולציה: האם תנאי הסף לקבלה למשרה ברשות מציבים רף ראוי? האם הרף מאפשר לרשות להעסיק כוח אדם בלתי כשיר לביצוע העבודה הנדרשת? 3. אכיפת הרגולציה: גם לאחר שהגענו למסקנה כי קיימת רגולציה המחייבת תנאי סף לאיוש משרה ברשות, ואף אם תנאי הסף הם ראויים, יש לבחון האם הרגולציה נאכפת והאם בפועל עובדי הרשות המקומית עומדים בתנאי הסף שהוצבו. 4. עקיפת האכיפה האם, על אף קיומם של תנאי סף ראויים ושל מנגנוני אכיפה הולמים, קיימות דרכים לעקיפת התנאים ולאיוש משרות שלא ב"דרך המלך". תוכן הרגולציה וסבירותה הבדיקה האמפירית כפי שתואר בהקדמה, חלק הארי של המשרות )הסטטוטוריות והלא סטטוטוריות( ברשויות המקומיות הוסדר במרוצת השנים על ידי משרד הפנים, הן מבחינת תנאי הסף להעסקת עובדים והן מבחינת תנאי ההעסקה )מיקור חוץ, חלקיות משרה וכו'(. במסגרת בדיקה שערכנו על מנת להבין מהם הכללים החלים על גיוס עובדים לרשויות המקומיות עולה כי דרישות הסף לאיוש משרות, ביחס למרבית המשרות ברשויות במקומיות, משתנות בהתאם ל"סוג" הרשות. חלוקה זו מבדילה בין רשויות ברמה א', ב' ו ג' והיא נגזרת של חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות: רמה א' עיריות בהן מעל 100,000 תושבים. רמה ב' עיריות בהן מתחת ל 100,000 תושבים. רמה ג' כל מועצה מקומית. במשרות בודדות בלבד )מנכ"ל רשות, מזכיר הרשות, גזבר הרשות ומבקר הרשות( דרישות הסף משתנות בהתאם לגודלה של הרשות המקומית בחלוקה מפורטת יותר. המסקנה הראשונית בשני המקרים היא, כי לאור גודלן, והעובדה שמרבית הרשויות הערביות הן מועצות מקומיות, הרשויות המקומיות הערביות נדרשות לתנאי הסף המקלים יותר. הדבר בא לידי ביטוי לרוב בדרישת ניסיונו המקצועי של המועמד למשרה, כאשר "ניסיון מקצועי" נבחן רק באמצעות מספר שנות עבודה במקצוע. נבקש להדגיש כי הדרישה לניסיון מקצוע היא בעייתית ולא תמיד מסייעת באיתור מועמדים מתאימים לתפקיד. עם זאת, ברי כי הוא מהווה אמת מידה, גם אם חלקית, למידת כשירותו של המועמד לתפקיד ומאפשרת )בשלב הליך המיון( לקבל פרספקטיבה טובה יותר על המועמד על פי הצלחותיו או כישלונותיו בביצוע תפקידים דומים בעבר. בנוסף ראוי לציין, כי השוני בדרישת הניסיון המקצועי, הנמדד בשנות העבודה בעיסוק הרלוונטי, בין סוגי הרשויות השונות, על פניו אינו משמעותי. הרגולציה הנוגעת לתחום כוח האדם ברשויות המקומיות אינה מתמצה לנושא דרישות הסף של מועמדים למשרה. הרגולציה כוללת כללים רבים נוספים בנוגע להעסקת קרובי משפחה ברשות )כפי שיפורט בהמשך(, כללים בנוגע לחלקיות משרה ולאופן העסקת בעל תפקיד )כעובד רשות או במיקור חוץ(, כללים בנוגע לאישור איושה של משרה חדשה בהתאם ליכולותיה הכלכליות של הרשות )אישור נחיצות משרה( ועוד. בשלב הבא, כאמור, עולה שאלת סבירות הרגולציה הקיימת. מסקנתנו הראשונית היא כי ככל שסוגיית כוח האדם ברשות המקומית הערבית מהווה חסם המעכב את התפתחות הרשות, מוקד הקושי אינו טמון בדרישות הסף עצמן, כי אם בכשלים אחרים שיסקרו להלן. יתרה מזאת, ניתן להניח כי ככל שדרישות הסף עצמן היו מהוות רכיב משפיע ביצירת חסם כאמור, הרי שהשפעתן השלילית הייתה מורגשת בכל הרשויות בהן חלות אותן דרישות סף )מבחינת גודלן( ללא הבדל בין רשויות יהודיות לערביות. מנגד, אפשר לטעון כי

69 רקחמה יאצממ 67 הכשלים המבנים והקשיים הכלכליים הכרוכים בתפקודה של רשות מקומית ערבית )כפי שהוצגו בפרקים האחרים של דוח הביניים( הם כה משמעותיים כך שגם אם דרישת סף בלתי סבירה לא תבוא לידי ביטוי ברשות יהודית זהה בגודלה, היא כן עשויה להיות כשל משמעותי ברשות ערבית. בנוסף, יכולה להישמע טענה ולפיה דווקא רשויות המוגדרות כרמה ג' מועצות מקומיות )שחלק גדול מן הרשויות הערביות נמנה עליהן( זקוקות לכוח האדם המקצועי ביותר ולכן ראוי היה שדרישות הסף לאיוש המשרות בהן יהיו גבוהות יותר )מה שכמובן יצריך משאבים כלכליים גבוהים יותר(. עם זאת, על פניו, הפער בין דרישות הסף ברשויות השונות על פי רמותיהן אינו כה משמעותי ונראה שיש הגיון בדרישה שונות בהתאם לגודל הרשויות. אכיפת הרגולציה ואפשרות עקיפתה משנבחנה הרגולציה החלה בתחום כוח האדם ברשות המקומית בהקשר לדרישות הסף לאיוש משרות, הן בהיבט האמפירי והן בהיבט הנורמטיבי, יש לבדוק האם הרגולציה האמורה נאכפת באמצעות מנגנוני אכיפה מוב נים ואם בפועל עובדי הרשות המקומית עומדים בתנאים שהציבו המחוקק ומשרד הפנים. בהמשך לכך יש לבדוק האם, על אף הרגולציה הקיימת והראויה ועל אף מנגנוני האכיפה שנועדו להבטיחה, קיימות דרכים לעקיפת התנאים ולאיוש משרות שלא ב"דרך המלך". מראיון שנערך עם מר מוני מעתוק, ראש אגף כוח אדם ושכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים, עולה, כי הרגולציה הענפה, המנחה ומורה לרשויות המקומיות כיצד לפעול בכל הנוגע לנושא כוח אדם נאכפת, הלכה למעשה, באופן לא מכוון. העסקה בחוזה אישי כמנגנון אכיפה לא מכוון מרבית עובדי הרשות המקומית מועסקים במסגרת "דירוג דרגה" כאשר העסקתם כפופה להוראות חוקת העבודה של עובדי הרשויות המקומיות ולהסכמים קיבוציים. לצד זאת, בידי הרשות המקומית קיימת האפשרות להעסיק עובדים )מסוימים( בחוזה אישי, במגבלות הדין. המקור הנורמטיבי להעסקת עובדים ב"חוזה בכירים" ברשויות מקומיות הינו הוראות החוזר המשותף למנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר משנת חוזר זה הסמיך את הרשות המקומית להעסיק עובדים בכירים סטטוטוריים )"נושאי משרה"( בחוזה אישי. 14 שנים לאחר מכן, בשנת 007 פורסמו הנחיות להעסקת עובדים בכירים נוספים שאינם נושאי משרה בחוזים אישיים. העסקת עובדים במסגרת חוזה אישי נתון לשיקול דעתה של הרשות וכפוף לאישור משרד הפנים. במקרים רבים הרשות מקומית מתקשה למצוא מועמדים ראויים למשרה בכירה בתנאי ההעסקה הקבועים בהסכם הקיבוצי. העסקה בחוזה אישי מאפשרת לרשויות לשלם לעובד שכר גבוה יותר מזה הקבוע בהסכם הקיבוצי ומצד שני היא מעניקה לה חופש יחסי להפסיק את העסקתם של מי שנמצאו לא ראויים לתפקיד )דבר שקשה לעשות כאשר עובד מועסק במסגרת הסכם קיבוצי(. העסקת עובד רשות במסגרת חוזה אישי מחייבת אישור מוקדם של משרד הפנים. בכך למעשה עצם העסקתם של עובדי רשות שונים במסגרת חוזים אישיים מהווה "מנגנון אכיפה לא מכוון" אשר, הלכה למעשה, מאפשר פיקוח ובקרה על אופן ומהות העסקתם של עובדים ברשות המקומית. מריאיון שנערך עם מר מעתוק עולה כי לאור העובדה שאישור ההעסקה בחוזה אישי הניתן על ידי משרד הפנים מהווה למעשה גושפנקא של המשרד להעסקת העובד הספציפי, הבדיקה שנערכת במשרד הפנים בטרם מאושרת העסקת העובד כוללת את כלל שלבי המינוי לרבות, אך לא רק, פרוטוקול וועדת הכשירות או וועדת הבחינה והמסמכים המצביעים על כשירות המועמד ועמידתו בתנאי הסף. בפועל, לאור העובדה שתפקידים רבים של עובדים בכירים ברשויות המקומיות מאוישים במסגרת העסקה בחוזה אישי, המנגנון האמור הפך להיות מנגנון פיקוח בעל משמעות )גם אם לא מכוון( על מינויים ברשויות המקומיות. ואולם, כאמור לעיל, אפשרות העסקתו של עובד במסגרת חוזה אישי תלויה בחוסנה הכלכלי של הרשות המקומית )ההעסקה במודל החוזה האישי מתאפשרת רק ברשויות מקומיות שאינן בתוכנית הבראה ושתקציבן מאוזן(, משמעות הדבר היא שהרשויות המקומיות הערביות לרוב לא יוכלו להעסיק עובדים

70 68 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ במסגרת זו, ומכאן שאיוש המשרות ברשויות אלו אינו מפוקח ומבוקר. יובהר כי כל עוד ההעסקה היא לא בחוזה אישי אין פיקוח על העמידה של הרשות בדרישות הרגולציה. תלונה רשמית בנוגע לאיוש לא תקין של משרה ברשות המקומית הנעת הליך ביקורת על איוש משרות ברשויות המקומיות, שאינן מבין המשרות בהן מועסק בעל התפקיד בחוזה אישי, מתחילה לרוב בתלונה המוגשת לאגף שכר וכוח אדם ברשויות המקומית במשרד הפנים. ברגע שמוגשת תלונה כאמור, לפיה בעל תפקיד במשרה מסוימת ברשות המקומית אינו עומד בתנאים שנקבעו בחוק וברגולציה הרלוונטית, ייפתח הליך בדיקה ואם אכן יימצא כי האדם המחזיק במשרה אינו כשיר להחזיק בה על פי הכללים, הוא יועבר מתפקידו בהוראת משרד הפנים. נדרש לבדוק האם משרד הפנים עורך מעקב על איושה מחדש של המשרה בה נתגלעו הכשלים. ביקורת אקראית על איוש משרות סטטוטוריות קיים מנגנון ביקורת מובנה על מינויים ברשות, שאינו "תוצר לוואי" של העסקה במסגרת חוזה אישי, שנועד לוודא שהרשות המקומית מינתה עובדים למשרות הסטטוטוריות אותן היא חייבת לאייש. משרד הפנים מבקש להבטיח מעקב ובקרה על איוש המשרות הסטטוטוריות ברשות המקומית. לצורך כך מנחה המשרד את הרשויות המקומיות, באמצעות מנכ"ל הרשות המקומית או מזכיר הרשות, לדווח למנהל מינהל השלטון המקומי תוך 30 ימים על מינויים של נושאי תפקידי חובה על פי טופס קבוע, כמו גם על הפסקת עבודתם, אולם מדובר בבדיקה בסיסית בלבד שאינה יורדת לשורשו של הליך ואינה בוחנת את עמידתו של בעל התפקיד בדרישות הסף. זיהוי הכשלים/קשיים המרכזיים המהווים חסם לקידום הרשויות המקומיות הערביות פרק זה נסמך ברובו על ריאיון עומק חצי מובנה שנערך עם מר מוני מעתוק, מנהל אגף כוח אדם ומכרזים ברשויות המקומיות במשרד הפנים. העסקת קרובי משפחה סעיף 174 א לפקודת העיריות ]נוסח חדש[ וסעיפים , ו 108 לצו המועצות המקומיות )נוהל קבלת עובדים לעבודה(, מגדירים כי העסקת קרובי משפחה במסגרת התנאים המופיעים בחוק )לרבות העסקה הכרוכה ביחסי כפיפות, קשרי עבודה עבודה משותפת לצורך קבלת החלטות, מתן המלצות וקביעת נהלים וכו'( אסורה כברירת מחדל. במקרים חריגים עשוי להינתן אישור הוועדה המתאימה )על פי סוג הרשות(. על פי נהלי משרד הפנים, אין להעסיק עובד קרוב משפחה 16 כאמור עד לקבלת אישור הוועדה. ההיגיון העומד בבסיס הוראות החוק והנוהל הוא ברור: למנוע פגיעה בסדרי מינהל תקינים ובעקרון השוויון, להקטין את האפשרות של ניגוד עניינים בתפקוד השוטף של הרשות המקומית, ולהציב את אינטרס הרשות המקומית וקידומה כאינטרס המרכזי לאורו פועל עובד הרשות. העסקת קרובי משפחה ברשות המקומית עשוי לפגוע בכל האמור וכתוצאה מכך גם בתפקודה היעיל של הרשות. לכאורה, הוראות החוק ומנגנון אישור החריגים ברורים, אולם לאור אי קיומם של מנגנוני פיקוח מובנים אשר ימנעו העסקה בניגוד לחוק ולכללי הנוהל, לא ברור האם הם אכן מקוימים ויש לבחון אמפירית מהו מספר קרובי המשפחה המועסקים ברשות מקומית ערבית נתונה. לדבריו של מר מעתוק, מספר הבקשות לאישור העסקת קרובי משפחה שמתקבלות במשרד הפנים מאת הרשויות המקומיות הערביות הוא רב, עובדה המלמדת על המוטיבציה החזקה לאייש משרות ברשויות אלה על פי קרבת משפחה ולא בהכרח על פי כישורים. מר מעתוק טוען כי הטענה לפיה ברשויות המקומיות הערביות אין אנשים מתאימים, העומדים בדרישות הסף לאיוש המשרות הרלוונטיות, שאינם קרובי משפחה של מי מעובדי הרשות אינה נכונה. כראיה לדבריו 16 "קרוב משפחה" על פי סעיף 174 א)ז( האמור בן זוג, הורה, בן, בת ובני זוגם, אח או אחות וילדיהם, גיס, גיסה, דוד, דודה, חותן, חותנת, חם, חמות, חתן, כלה, נכד, נכדה, לרבות חורג או מאומץ. "קרוב משפחה" על פי סעיף 106 האמור בן זוג, הורה, בן, בת, אח, אחות, גיס, גיסה, דוד, דודה, בן אח, בת אח, בן אחות, בת אחות, חותן, חותנת, חם, חמות, חתן, כלה, נכד, נכדה, לרבות חורג או מאומץ ולרבות בני זוגם, צאצאיהם ובני הזוג של הצאצאים.

71 רקחמה יאצממ 69 הוא מביא את העובדה ש 90% מן הבקשות המוגשות על ידי הרשויות המקומיות הערביות לאישור העסקת קרוב משפחה נדחות על ידי משרד הפנים, ולאחר הדחייה נמצאים מועמדים מתאימים שאינם קרובי משפחה. בעיית הגודל והגירעון התקציבי חלק מן הקשיים והכשלים עמם מתמודדות הרשויות המקומיות הערביות בהקשר לסוגיית כוח האדם וגיוסו נובעים מגודלן של הרשויות המקומיות הערביות וכן מן האפליה המובנית בתקציבים מטעם המדינה )כגון מענק האיזון( ובתכנון אזורי מסחר שבהן דנים חלקים אחרים של המחקר. היכולת הכלכלית של הרשות המקומית נגזרת, בין היתר, מגודלה. רשויות מקומיות קטנות חסרות את היתרונות לגודל שיש לרשויות גדולות והן נדונות, במקרים רבים, להיות גרעוניות )אלא אם כן המדינה מממנת אותן באמצעות מענקי האיזון והעברות תקציביות מסוגים נוספים(. במובן זה הרשויות המקומיות הערביות אינן שונות מרשויות מקומיות יהודיות קטנות. מכיוון שחלק גדול מן הרשויות המקומיות הערביות הן קטנות, הן נמצאות בגרעון תקציבי כרוני, וגרעון זה מקשה על הרשות המקומית הערבית להעסיק בעלי תפקידים ראויים במשרה מלאה. ראוי להקדיש מחשבה נוספת לשאלת גודלן של הרשויות המקומיות הערביות כמשפיע על חוסנן הכלכלי ולבחון ברצינות את האפשרות לאחד רשויות לשם העצמתן. ראוי לציין פעם נוספת כי חוסנה הכלכלי של הרשות המקומית הערבית משליך באופן אינצידנטלי בין היתר גם על היותה נתונה לפיקוח הרגולטור לאור העובדה שמנגנון הפיקוח המרכזי חל במסגרת העסקת נושאי משרות במסגרת חוזים אישיים ויכולת הרשות מלכתחילה להעסיק בעלי תפקידים במסגרת חוזים אישיים תלוי בחוסנה הכלכלי. באין חוסן כלכלי, אין העסקה במסגרת חוזים אישיים ולאור הנוהל הקיים אין הפעלת פיקוח ואכיפה. קושי כלכלי לאייש משרות משרות רבות ברשות המקומית מאוישות על ידי אנשי מקצוע המתקשרים עם הרשות בחוזה העסקה אישי אשר במסגרתו )ובניגוד להעסקה על פי ההסכם הקיבוצי( הרשות רשאית לקבוע שכר גבוה יותר, ההולם את ניסיונו המקצועי של המועמד למשרה. העסקה בחוזים אישיים הפכה לשגרה במסגרת העסקת בכירים ברשויות המקומיות. בהינתן נסיבות אלה, ככל שרשות מקומית )ערבית או יהודית( היא חסרת תקציבים, ולמרות קיומם של מועמדים העומדים בתנאי הסף לאיוש המשרות, לא יהיה באפשרותה "למשוך" מועמדים ראויים שיעדיפו לעבוד ברשויות מקומיות שבהן הם יועסקו בחוזים אישיים. בהקשר זה ראוי לעמוד על מספר נתונים הנוגעים לכוח האדם ברשות כפי שהם עולים ממענן של הרשויות הערביות לשאלון שהופץ להן לצורך זיהוי חסמים ומיפוי צרכים. הנתון המשמעותי ביותר הוא כי 73.6% מהמשיבים ציינו שהם חשים וסובלים מפוליטיזציה באופן מורגש או סמוי ביחס של הנהלת הרשות המקומית, ושעניין זה פוגע בניהול הרשות. עוד עולה מניתוח המענה לשאלון, כי רק כמחצית מהרשויות שענו על השאלון סבורות כי העובדים הבכירים אינם מהווים חסם בפני מימוש תכניות עבודה ואספקת שירותים לתושבים. כמו כן כ 40% מהרשויות שענו על השאלון סבורות כי מינוי העובדים הבכירים ברשות אינו מבוסס באופן מוחלט על שיקולים מקצועיים )4.3% סבורים כי מעט מהמינויים מבוססים על שיקולים מקצועיים, 13. סבורים כי רוב העובדים הבכירים מתמנים על בסיס שיקולים לא מקצועיים ו.7% סבורים שכולם מתמנים על בסיס שיקולים לא מקצועיים(. נתונים אלו מבססים ומדגישים את הצורך בביצוע שינויים ובהנעת תהליכי אכיפה ופיקוח בכל הנוגע לתחום כוח האדם ברשויות המקומיות הערביות לאור חשיבותו של תחום זה וכן לאור הפוטנציאל שלו להוות חסם משמעותי בפני קידום ופיתוח הרשות.

72 70 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ 17 הוספת משרה סטטוטורית של מנהל משאבי אנוש פתרון אפשרי )גם אם חלקי( לבעיות כוח האדם שהוצגו לעיל, היא הוספת משרה סטטוטוריות של מנהל/ת משאבי אנוש, בנוסף למנכ"ל/מזכיר הרשות המקומית. מנכ"ל הרשות אינו יכול למלא תפקיד זה כראוי הן מכיוון שהוא מופקד על מספר רב של תחומים נוספים ועל כן אין הוא פנוי למלא תפקיד זה כראוי )בוודאי בכל הנוגע לניהול ההון האנושי ברשות(, הן מכיוון שפעמים רבות מנכ"ל הרשות נעדר את הכשורים לעשות זאת, והן מכיוון שהוא נמצא לעתים בניגוד עניינים בין תפקיד זה לבין תפקידים אחרים שהוא ממלא ברשות. כאמור, אנו סבורים כי נדרש בעל תפקיד המתמחה ומתרכז בנושא כוח האדם ברשות. כיום איוש משרת מנהל/ת משאבי אנוש נתון לשיקול דעתה של כל רשות מקומית, וגם ברשויות בהן ישנו בעל תפקיד כאמור, המשרה לרוב מרוקנת מתוכן בהיעדר סמכויות ממשיות ובהיעדר הגנה מפני פיטורים על נושא המשרה. על פי בדיקת משרד הפנים, 37% מתקציב הרשויות המקומיות בממוצע מוקדש לנושא כוח האדם, ולמרות זאת אין כיום בעל תפקיד סטטוטורי שמנהל את התחום ברשות המקומית. מבחינת ראשי הרשויות המקומיות מדובר לרוב בבעל תפקיד ה"מפריע" להתנהלות השוטפת של הרשות ולכן רוב הרשויות המקומיות נמנעות מלאייש משרה כאמור. חשיבות תפקידו של מנהל משאבי אנוש ראוי שתבוא לידי ביטוי בשני היבטים משמעותיים של כוח האדם ברשות המקומית: א. מיון והשמה ניהול מערך איוש המשרות, פיקוח ובקרה על ההליך, סמכות מכריעה מבחינה רגולטורית, חוליה מקשרת בין הרגולטור )השלטון המרכזי( לרשות. ב. ניהול ההון האנושי בניית מבנה ארגוני נכון לצרכי הרשות הספציפית, פיתוח וקידום ההון האנושי, יצירת מנגנוני תמרוץ, פיתוח הדרכה והכשרה, יצירת מעטפת מקצועית. מיון והשמה )יישום כללים ואכיפתם( בכובעו הראשון מנהל משאבי אנוש צריך להיות בעל סמכות באופן שהסכמתו וחתימתו יהוו תנאי להעסקת עובד במשרות מסוימות )אם לא בכולן( וגושפנקא לתקינות המינוי. בהתאם, ראוי שיקבע כי מנהל משאבי אנוש עשוי לשאת באחריות אישית במקרה של כשל או הפרת הכללים הקבועים במסגרת הליכי מינוי. מנהל משאבי אנוש נכון שיהיה עצמאי בשיקול דעתו והחוק צריך לספק לו הגנות מפני פיטורים באופן שיאפשר לו להתמודד ולפעול ללא מורא אל מול לחצים שעשויים להפעיל עליו בעלי עניין וכנגד אינטרסים שאינם משקפים את טובת הרשות המקומית. ברגע שרשות מקומית תהיה מחויבת במינוי מנהל משאבי אנוש המחויב על פי חוק לשמש כ"חסם רגולטורי" גובר הסיכוי כי ניהול ההון האנושי ברשות יעשה על פי הכללים שנועדו להבטיח פעולה מיטבית של בעלי התפקידים ברשות. ניהול ההון האנושי )יצירת פלטפורמת עבודה מיטבית( בכובעו השני, מנהל משאבי אנוש בעל כישורים נדרשים על פי חוק אשר יעבור הכשרה מתאימה 18 יהיה אחראי על פיתוח וקידום ההון האנושי ברשות לרבות יצירת מנגנוני תמרוץ, פיתוח הדרכה, יצירת מעטפת מקצועית ואישית לעובדי הרשות. בתפקידו זה יהיה אחראי על ניהול ההון האנושי בדומה לאופן שבו גזבר אחראי על ניהול המשאב הכספי. נראה כי חיזוק המשאב האנושי עשוי להיות המפתח להנעת תהליכים שיאפשרו קידומה של הרשות המקומית הערבית. ככל שבעלי התפקידים ברשות המקומית יהיו בעלי הכישורים המתאימים, חסרי פניות, יעברו את ההכשרות הנדרשות למילוי תפקידם ויקבלו את המעטפת התעסוקתית הנדרשת סביר שחסמים רבים בפעולת הרשות יפתרו מאליהם. 17 הצעה זו עלתה במסגרת הריאיון עם מר מוני מעתוק. 18 דרישות הסף של תפקידים סטטוטוריים רבים מגדירות חובה לעבור קורס הכשרה של משרד הפנים לשם איוש משרה או לשם קבלת דרגה

73 רקחמה יאצממ 71 תכנון מרחבי ברשויות המקומיות הערביות תחום התכנון המרחבי מהווה את אחד התחומים העיקריים בהם עוסקת הרשות המקומית הערבית, ומעסיק את רוב התושבים. לסוגיית התכנון המרחבי במציאות של הרשויות המקומיות הערביות יש משמעויות אזרחיות ולאומיות, עד כדי כך שהיא משפיעה על יחסי אזרח/רשות מקומית/ מוסדות המדינה והציבור היהודי. כך, שהתמודדות עם פיתוח והעצמת התכנון המרחבי כלפי הרשויות המקומיות הערביות מהווה אתגר מדיניות. אספנו נתונים אשר יעידו על מצב אישורי תכניות המתאר ברשויות המקומיות. תחילה בדקנו את כל העיריות, המועצות המקומיות והוועדים המקומיים במועצות האזוריות ולאחר מכן התמקדנו במצב הרשויות המקומיות בכדי להבין את התמונה בכללותה. בנוסף לכך, חילקנו את הנתונים המשווים לפי שנים, בדקנו מה קרה לפני שנת 000 ואחרי שנת 000 כדי לראות האם ברבות השנים חל שינוי משמעותי בקבלת האישורים. הנתונים הראשונים שנתמקד בהם הם נתוני סטטוס תכנוני של כל המגזר הערבי, קרי עיריות, מועצות מקומיות וועדים מקומיים. האיור להלן מציג סטטוס תכנון מתארי של המגזר הערבי )לפי מחוז( לפני שנת 000: האיור להלן מציג את סטטוס תכנון מתארי של המגזר הערבי )לפי מחוז( אחרי שנת 000:

74 7 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ כפי שניתן לראות מהאיורים לעיל, לפני שנת 000 המצב במגזר הערבי היה עגום למדי, כאשר רק חלק קטן מתכניות המתאר של הרשויות המקומיות הערביות היו בתוקף, רוב התכניות היו במצב של תכנון או בתכנית עבודה ורק תכנית אחת הייתה בתוך הליך סטטוטורי. לעומת זאת, אחרי שנת 000, ניתן לראות מגמה של עלייה רבה במספר תכניות המתאר בתוקף ואף עלייה במספר התכניות בהליך תכנון, עבודה וסטטוטורי. כעת נעמוד על המצב שהתרחש בקרב הרשויות המקומיות של המגזר הערבי: תרשים מס' 6: סטטוס אישור תכניות מתאר ברשויות מקומיות במגזר הערבי )לפי מחוז( לפני שנת 000: סטטוס אישור תכניות מתאר ברשויות מקומיות במגזר הערבי )לפי מחוז( אחרי שנת 000: מהאיורים ניתן לראות מיעוט רשויות מקומיות בעלות תכניות מתאר בתוקף לפני שנת 000. במחוז חיפה הייתה תכנית אחת בהליך סטטוטורי, במחוז צפון היו תכניות מתאר בהליך תכנון או בתכנית עבודה, ובמחוז ירושלים ומרכז לא היו כלל תכניות מתאר כוללניות מעודכנות. אחרי שנת 000 ניתן לראות שישנן מספר רב יותר של רשויות מקומיות בעלות תכניות מתאר בתוקף. מחוז צפון בעל מספר התכניות בתוקף הגבוה ביותר 19, ומחוזות דרום ומרכז עם תכנית אחת או שתיים. אחרי שנת 000 לרשויות רבות יותר היו תכניות בהליכים סטטוטוריים בהם מחוזות ירושלים ומרכז שלא הכילו תכניות לפני שנת 000.

75 רקחמה יאצממ 73 בהסתכלות על כל הגרפים המוצגים לעיל ניתן להסיק שלפני שנת 000 לרוב היישובים הערביים בישראל לא היו תכניות מתאר ותכניות מפורטות תקפות. אחרי שנת 000 ניתן לראות עלייה במספר היישובים בעלי תכניות מתאר תקפות שרובן נמצאות במחוז צפון, חיפה, מרכז ודרום. המחוז הבולט ביותר בגרפים הוא מחוז צפון שבו מתבצעים מספר רב של הליכי תכנון ואישורי תכניות ובו גם המספר הגדול ביותר של רשויות מקומיות ערביות. למרות שלפי הגרפים ניתן לזהות מגמת עלייה במספר הליכי התכנון ואישורי תכניות מתאר, עדיין מספר זה לוקה בחסר. מתוך 134 יישובים רק ל 38 יישובים יש תכניות מתאר תקפות אחרי שנת 000 ומתוך 84 רשויות מקומיות רק ל 19 ישנן תכניות מתאר תקפות אחרי שנת 000. נתונים אלה מעידים על חסמים רבים העומדים בפני היישובים הערביים בהליך התכנון והאישור של תכניות מתאר. היוזמה של משרד ראש הממשלה, מנהל מקרקעי ישראל ומשרד הפנים לקדם תכניות מתאר במסגרת פרויקט תכנון של 34 יישובים ערביים ואחריו פרויקט תכנון בחמשת פעלו בשיתוף הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות לקדם תכנון מתארי עדכני, מה שגרם לתנופה בקידום תכנית מתאר מקומיות לרשיות מקומיות ערביות. בין היעדר תכנית להכנת תכניות מותאמות לרשויות המקומיות הערביות: מצב התכנון המתארי ברשויות הערביות בעשור וחצי האחרונים מקודמים על ידי מוסדות התכנון פרויקטים של תכנון מתארי עדכני ברשויות המקומיות הערביות, זאת בין היתר בעקבות שורה של החלטות ממשלה, אשר חייבו, במהלך של מימוש מדיניות של העדפה מתקנת, קידום תכנון ברשויות המקומיות בתקציב ממשלתי אשר יועד לכך. פרויקטים אלה כוללים סה"כ 101 ישובים, שהם 7 מכלל היישובים המוכרים הערביים. מתוך תכניות מתאר אלו, 60 כבר מאושרות, 8 נמצאות בהליכי אישור מתקדמים וכ 15 תכניות נמצאות בשלב תכנון שונים. על פי הנתונים של מנהל התכנון בסוף אוקטובר 015, לכ 50% מהיישובים הערבים יש תכניות מתאר מאושרות בתוקף. טבלה מס' 18: סטטוס תכניות מתאר מקומיות לכל היישובים הערביים כולל כל הרשויות המקומיות באוקטובר 015: סטטוס התכנית תכניות שקיבלו תוקף לאחר שנת 000 תכניות הנמצאות בתהליך אישור סטטוטורי תכניות בתהליך תכנון בשלבים שונים: הכנת תכניות תכניות בעלות תוקף קודם לשנת 000, ואין תכניות מתאר חדשות תכניות בעלות ריבוי של תכניות מפורטות, בעלות תכנית אב, אך בשל מגבלות הן נטולות תכנית מתאר יישובים ללא תכניות או שתכנון הופסק אחרי 000 סה"כ מקור: אגף תכנון מקומי, מנהל התכנון, משרד האוצר. מספר יישובים אחוזים במצב של הרשויות המקומיות הערביות קיימות מספר סוגיות ייחודיות שהתכנון המרחבי נדרש להתמודד איתן: 1. רוב התכנון נעשה על קרקע בבעלות פרטית. לפי נתוני האגף הערבי במרכז הבנייה הישראלי, נכון להיום כ 9 מהאוכלוסייה הערבית גרה בבתים פרטיים ורק בבנייה קבלנית רוויה, זאת בניגוד לרוב הגדול של האוכלוסייה היהודית. הבניה מבוסס על בנה ביתך, על קרקע בבעלות או בחזקה פרטית.. שכיחות ההתייחסות המסורתית הערכית לקרקע מחזקת שלושה מאפיינים, שכמעט ואינם קיימים באוכלוסיות האחרות: חוסר ניידות, אי סחירות בקרקע וחוסר מוחלט כמעט של שוק דירות להשכרה. כל אלה מגבילים את האפשרויות למתן פתרונות דיור לאלה שאין להם קרקע פרטית. מצד שני, העובדה

76 74 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ שבחלק ניכר מהישובים אין מספיק קרקעות מדינה מתוכננות זמינות, איננה מאפשרת ביישובים אלה מתן פתרון קבלני ציבורי יזמי לבעיית הדיור. 3. חסמים העומדים בפני אפשרויות הולמות לתכנון מרחבי מתאים, והמימוש של זכויות התכנון המוקנות בקרקעות הפרטיות מהווים שני חסמים עיקריים. 4. בנוסף לכך, קיימים דורות של יורשים, ללא חלוקה של הקרקעות לבעליהן או רישום מסודר, וכן סכסוכי קרקעות בין בעלי הקרקעות לבין עצמם ובינם לבין המדינה. כל אלה תורמים למצב שבו, לעיתים קרובות, לא ניתן לממש פיתוח בקרקע, גם אם היא מתוכננת, ולקושי רב להגיע להסכמה לגבי תכנון חדש על קרקעות בלתי מתוכננות או מתוכננות בחלקן. 5. הבעלות הפרטית על הקרקע המפוזרת והמקוטעת דוחפת לפיתוח מפוזר ובהיעדר רצף, בהתאם למיקומה המרחבי של הקרקע, פיתוח שלעיתים איננו צמוד לפיתוח הקיים. פיתוח כזה מחייב תשתיות פיסיות ארוכות ובלתי יעילות אשר הרשות, לעיתים קרובות, איננה יכולה לעמוד בעלויות הקמתן ותחזוקתן, מה שגורם לבזבוז משאבים מחד או מחסור בהם מאידך. 6. קיום בנייה ללא היתר על הקרקע, ללא קשר לייעודה המתוכנן, כולל בנייה על דרכים ושטחי ציבור מתוכננים, מונע מימוש תכנון מסודר של דרכים ותשתיות ושמירת השטחים הנדרשים לצרכי הציבור ביישוב. בנייה זו מקשה מאד על אפשרות של תכנון מושכל בעתיד, וגם פוגעת באיכות החיים של התושבים. רוב הרשויות, כפי שעולה מהשאלון, מציינות כי לא קיימות מספיק הקצאות של מקרקעין לצרכי ציבור ותומכות, במידת הצורך, בביצוע הליכי איחוד וחלוקה לשם שיפור המצב. 7. מדינית תכנון מרחבית מגבילה שאינה מקצה שטחים לפיתוח היישובים בהתאם לצרכים. מדיניות תכנון שאינה מותאמת מהווה פגיעה חמורה וזרז להנצחת מצב חוסר התכנון המושכל עבור הרשויות המקומיות הערביות, מה שמחייב שינוי תפיסתי והתנהגותי למדיניות ממשלתית ושל מוסדות התכנון כלפי הרשויות המקומיות הערביות. הסוגיות שנמנו לעיל מהוות חסם מוחשי בפני תכנון מודרני הכולל הפרשות שטחים לדרכים, לשטחים ציבוריים פתוחים ולמבני ציבור בכמות הנדרשת ובאופן המאפשר פיתוח היישובים. תכנון מתארי שאינו מותאם לאוכלוסייה תכניות המתאר המקודמות בעשור האחרון על ידי מוסדות התכנון מתייחסות באופן חלקי לסוגיות המיוחדות לאוכלוסייה הערבית ביישוביה ובכלל זה לביטוי התכנוני הנובע מהן, לרבות מבנה בעלויות הקרקע, תפרוסת החמולות ביישוב, תהליכי העיור, שיטת הבניה הנהוגה, הרכב האוכלוסייה וכד, וכמובן גם צרכי המגורים, התעסוקה ושירותי הציבור הנדרשים. בין השאר, מתייחסות התכניות לבניה הבלתי מוסדרת ומנסות לקשור בינה לבין יצירת מצב חדש: איזון בין תכנון הנגזר ממאפיינים מסורתיים לבין תכנון יוזם, בסטנדרטים תכנוניים גבוהים של תשתיות, עם שטחי פיתוח ושטחי ציבור אשר יתאימו גם לצרכים עתידיים של האוכלוסייה, הנמצאת בהליך הדרגתי של עיור ומודרניזציה. התכניות שהוכנו בעבר לרשויות המקומיות הערביות לא התייחסו באופן ראוי למרכיבים הייחודיים, אלא השתמשו בתכנון ככלי שליטה וההגבלה. קיים צורך לחזק את המגמות המתפתחות בקרב מוסדות התכנון המתחשבות בנסיבות של היישובים הערבים בעת תכנום כפי שיוצג בפרק ההמלצות בהמשך. תחומי שיפוט כמעט בכל פגישה וראיון שקיימנו עם ראשי או נציגי רשויות מקומיות עלה לדיון הצורך בהרחבת תחום השיפוט של הרשויות המקומיות הערביות. 7 מהרשויות ציינו כי ביקשו הרחבה של תחום שיפוטן ב 5 השנים האחרונות: רובן סורבו או שנענו באופן שאינו מספק, עובדה המהווה חסם להתפתחות הרשות. לפיכך, סוגיית תחום השיפוט מחייבת גיבוש אמצעי מדיניות וארגז כלים אשר עשויה להקל על פיתוח הרשויות המקומיות הערביות וחלוקת משאב הקרקע והזדמנויות הפיתוח בהן. בהקשר זה זיהינו שלושה דגמים של מצבים: 1. רשויות שיש לגביהן המלצות של ועדות חקירה, אך ממתינות לחתימת השר;. רשויות המצויות בדיונים של ועדות חקירה בשלבים שונים;

77 רקחמה יאצממ רשויות שהגישו בקשותיהן, או טרם הגישו ועדיין מכינות את הבקשה על פי נוהל משרד הפנים בעניין משנת 008. אסדרת מפת השלטון המקומי הינה סוגיה כללית, הרלוונטית לרשויות המקומיות הערביות. תכניות מתאר כוללניות אינן פותרות את בעיה מנהל התכנון יוזם, פועל ומלווה יותר מ 0 רשויות מקומיות ערביות כגון סח'נין, עראבה, כפר כנא, ריינה וג'וליס, להכנת תכנית מתאר כוללנית, אשר כנראה תהווה את הבסיס לעצמאות תכנונית של ועדות מקומיות שיוסמכו על פי תיקון 76 לחוק התוכנון והבנייה. עם אישורה של תכנית מתאר כוללנית, יוכלו הוועדות המוסמכות לקבל את מלוא סמכויות התכנון, לקדם ולאשר תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות התואמות את תכנית המתאר. הכוונה הטובה של הכנת תכנית המתאר הכוללנית אינה פותרת את בעיית התכנון והעמדת היצע של קרקעות למגורים, מבני ציבור, דרכים ופעילויות כלכליות ברשויות המקומיות הערביות. מהשאלון שהופץ לרשויות עולה כי לרוב הרשויות המקומיות הערביות ישנה תוכנית מתאר מאושרת אך היא אינה עונה על צרכי היישוב ל העשורים הבאים. במקביל להכנת תכנית מתאר כוללנית, אשר תהווה מעין תכנית אב, יש להאיץ קידום הכנת תכניות מתאר מפורטות על בסיס איחוד וחלוקה בכדי לייצר מענה לצורכי האוכלוסייה הדוחקים. קידום ההיערכות ליישום הרפורמה ב 18 במרץ 014 אישרה הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את תיקון 101 לחוק התכנון והבניה, אשר מהווה פרק ליבה ברפורמה. ב פורסם תיקון 101 לחוק בספר החוקים. רפורמה זו בהליכי התכנון ורישוי הבניה היא מקיפה ומעמיקה, הנוגעת למגוון תחומים ונושאים וכוללת מכלול רחב של פעולות של רשויות מקומיות וועדות מקומיות. מטרותיה העיקריות של הרפורמה הן הקלה על האזרחים על ידי הפחתת הבירוקרטיה וזמני ההמתנה לאישורים השונים, וכן פישוט הליכי התכנון והבנייה באמצעות מתן זמן קצוב למוסדות התכנון למענה ולאישור תכניות. לרוב הרשויות המקומיות הערביות אין וועדות מקומיות עצמאיות לתכנון ובנייה: רק ב 5 רשויות קיימת וועדה מקומית כאמור ושאר הרשויות שייכות לוועדות מקומיות מרחביות. במצב מבני זה קיים חשש מכך שהרפורמה הכוללנית האוניברסאלית, ברובה, אינה כוללת ומותאמת לנסיבות הייחודים של הרשויות המקומיות הערביות, מה שעלול לפגוע ברשויות אלה. מהמענה לשאלון שהפוץ עולה כי רוב הרשויות המקומיות הערביות תומכות בקבלת מעמד של ועדת תכנון עצמאית. אומנם דווח כי משרד הפנים העביר 75 מיליון ש"ח לוועדות התכנון המקומיות כתקציב ייעודי, על מנת לסייע להן להיערך ליישום תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה. התקציב הועבר ל 75 וועדות מקומיות לצורך מימון ציוד וכוח אדם, על פי קריטריונים שהוגדרו מראש, תוך התחשבות באיתנות הכלכלית של הרשות המקומית. בהיות רוב הרשויות המקומיות הערביות ללא וועדות תכנון עצמאיות, הן פגיעות וסביר להניח שאינן נערכות באופן מספק לרפורמה עובדה זו עלתה מהראיונות עם הרשויות.

78 76 תיברעה הרבחב תוימוקמה תויושרה תדובע תרגסמב תיברעה הייסולכואה יפלכ תיתלשממה תוינידמה תקידבל רקחמ העצמת החברה האזרחית כתמיכה לרשויות המקומיות החברה האזרחית או מה שמכונה "המגזר השלישי" מהווה מרכיב חשוב מאוד בפיתוח מקומי וארצי. חברה זו מתארגנת במוסדות וארגונים פורמליים ולא פורמאליים הפועלים כדי לספק שירותים לאזרחים, גם בנושאים בהם אין השלטון המרכזי או המקומי פועל בצורה ראויה. ככל שהחברה האזרחית חזקה ומפותחת יותר, פועלת בסינרגיה עם השלטון המרכזי והמקומי ומהווה חוליה מקשרת ומחברת ביניהם ובין האזרח, אזי החברה בכללותה היא דמוקרטית ויציבה יותר. כחלק מהמדיניות לחיזוק הרשויות המקומיות הערביות קיים צורך לחזק את החברה האזרחית על ידי העמדת משאבים והגדלת ביזור האחריות והסמכויות, דבר העשוי להוריד חלק מהנטל הרובץ על רשויות מקומיות בכלל ורשויות חלשות בפרט. לאור הניסיון העולמי והארצי, אנו רואים בחיזוק החברה האזרחית בקרב האוכלוסייה הערבית לא כמנגנון מתחרה עם הרשות המקומית אלה כגורם תומך ומקדם פיתוח מקומי ביישובים. תרשים מס' 4: הסינרגיה בין השלטון המרכזי, השלטון המקומי, ארגוני החברה האזרחית והאזרחים שלטון מרכזי ומקומי חברה אזרחית פרטיים/ אזרחים על פי האוגדן של קרן אברה שהוכן על ידי פרופ' יצחק רייטר )01(, המרכז נתונים בדבר פעילות המגזר השלישי, נמצאה עלייה משמעותית במספר העמותות הפועלות ביישוב הערבי. לפי נתוני המרכז הישראלי לחקר המגזר השלישי בישראל, שיעור העמותות הערביות מכלל הארגונים שהוקמו בעשר השנים עמד על 5.. בעשר השנים הבאות , גדל שיעורן ועמד על 7.9% מכלל הארגונים. רוני קאופמן ובנימין גדרון )006(, מראים את התרחבות פעילותן של העמותות בחברה הערבית כך ש 194 מתוך 661 ארגונים לשינוי חברתי שנוסדו בשנים הוקמו כדי לשרת את האוכלוסייה הערבית. מספר זה גדול יותר ממספר הארגונים שהוקמו כדי לשרת כל קבוצת אוכלוסייה אחרת. רייטר )01( מדווח כי בסוף שנת 004 היו רשומות כ 1,300 עמותות ערביות פעילות, קרי עמותה אחת בממוצע לכל אלף תושבים ערבים, שיעור הנמוך פי ארבעה מהשיעור במגזר היהודי, אשר לא השתנה במידה רבה מאז. יותר ממחצית העמותות הערביות שוכנות במחוז הצפון, אזור בו קיים ריכוז של רשויות מקומיות ערביות. למרות התפתחות זאת ולפי מחקרה של שני פיס )003( המצוטט אצל רייטר, 01( שיעור העמותות לנפש במגזר הערבי נמוך פי שלושה משיעורן בקרב קבוצות מיעוט במדינות המערב כגון בריטניה אולם דומה לשיעורן בקרב מיעוטים במדינות מתפתחות דוגמת הפיליפינים )רייטר, 01(. מבחינת התפלגות תחומי פעילותן של העמותות לפי נתונים משנת 000, מתברר כי מהעמותות פועלות בתחום הדת; % בתחום התרבות; 14% בתחום שיכון ופיתוח; 11% בתחום הרווחה; 10% בתחום זכויות אדם; 10% בתחומי חינוך ומחקר ו 8% בנושאים אחרים. מאז הוקמו עוד עמותות רבות וכיום אפשר להעריך את מספר העמותות הפועלות ביישובים הערביים או בנושאים הקשורים לאוכלוסייה הערבית ביותר מ,000. אנו מניחים כי התפלגות תחומי הפעילות היא דומה למה שהיה בשנת 000, בתוספת של ארגונים הפועלים בתחום איכות הסביבה.